大社工業區降編乙種工業區都市計畫案倡議行動方案

一、案件背景說明

1.1 錯誤的經濟發展政策悲劇

　　大社工業區設立於1975年，占地約109公頃，屬於石化產業的中下游廠商，並與上游的中油高雄廠共同形成一個完整的石化業聚落。大社工業區與仁武工業區緊鄰，通常稱為仁大工業區。然而大社工業區的位置卻緊臨著大社區的民宅，最近之處僅約莫150公尺，工業區若有任何災害發生，首當其衝的就是大社居民。

　　大社工業區自營運以來發生多次嚴重化學氣體外洩、爆炸及汙染事件，1978年工業區外洩氰氣，造成數四百人中毒及一人死亡，後續幾年仍持續有汙染事件發生。最嚴重的莫過於1993年的氣體外洩事件，造成許多大社居民嘔吐和昏厥，而工業區廠商卻推諉卸責，導致大社居民群情憤怒，時任鄉長許正雄發動大社區民包圍工業區抗議，堵住大社工業區的出入口。此次沸騰的民怨也使時任經濟部

長江丙坤與時任高雄縣長余陳月瑛同意大社工業區配合中油五輕煉油廠遷廠計畫移併遷廠（期限為2015年），但是1998年的變更大社鄉都市計畫書中，因行政官員誤信仁大工業管理中心人員的說法，將遷廠期限延長至2018年。這樣的承諾和行政公文書至少讓大社區民吃下一顆尚稱穩定的定心丸，居民們相信政府會兌現承諾，所以開始了漫長的等待[1]。

１.2 遷廠承諾的落空

　　純樸的居民在甫民主化的年代完全相信政府的承諾，即便遷廠的期限被錯誤的延長3年，大社區民們仍持續等待。從1998年的都市計畫書後，中央與地方政府沒有任何動作。甚至高雄縣市合併前的2010年，當時縣長楊秋興竟然還同意中纖增建三間工廠，違背高雄縣都市計畫委員會當時的決議。

　　從1998年後第一次行政程序的啟動在2011年高雄市議會舉辦的「高雄市大社石化工業區何去何從第一次公聽會」[2]，接下來同年由大社區公所舉辦「大社工業區遷廠舉行第二次公聽會」[3]，然而兩次會議並無實質決議，至此政府的動作嘎然而止。政府部門的下一次動作則是7年後的地方公聽會，然而沒有決議成為政府部門的會議常態。最後連2018年的遷廠承諾完全跳票。大社居民的期待完全落空。而中油五輕煉油廠在2015年結束運作。兩個原是命運共同體的公害，卻有著不同的結果，大社工業區仍在持續運作汙染。

1.3 遷廠變成降編？

　　政府部門給予大社居民的承諾是遷廠，且這些文字確實的紀載於1998年的大社鄉都市計畫書當中，因此地方居民相信的是這些石化廠商會在2018年底遷廠。但政府沒有說的事情是，依據現行法令，政府無法直接要求石化業廠商遷廠，首先是遭遇土地編定的問題；即便通過土地編定的關卡，政府要求石化廠商遷廠必須進行合理補償。因此，政府要立即遷移石化廠商一事恐是緣木求魚，遑論從1998年後中央與地方政府的不作為與漠視，早已替承諾跳票埋下了種子。

　　政府部門現行能處理的部分在於，依都市計畫法進行工業區土地編定的變更。依據1998年的都市計畫書，高雄市政府必須召開都市計畫會議將土地依法變更大社工業區為乙種工業區，後將該都市計畫送中央主管機關，即內政部營建署，進行第二層的核定。變更都市計畫必須通過地方的擬定與中央的核定方能生效。所以，政府部門能做的事情當然僅有「依據法令」的事務，其他如「承諾」等，都是歷屆政府避談之事。

二、設為專案之動機

2.1 移居者

　　2013年9月以前，我居住在台中，居住的地方是市區，平常通勤到南投市上班，如此的生活情況中，極少遇到「空氣汙染」，對當時的我而言，那個名詞代表者偶爾聞到臭味而已，平常頂多會到南投市的南崗工業區。9月以後因為找到在高雄市政府的工作，雙方機關均同意商調，於是一人一車一狗，直接南下高雄。 　　住在大社區的原因係當時女朋友的父親在該處有棟透天厝，已經無人居一段時間，因此經商討後交由我暫住和養護。經由仁武進入到大社後，就可以看見聳立的高牆和直衝入雲天的煙囪，伴隨著異味和不曾停止過的煙囪。對當時住在大社的我最困擾的是，不時會聞到異味、落塵很多、鼻子時常不舒服和天空總是灰濛濛的。

2.2 不只是異味這麼簡單

　　隨著工作和時間的推進，女朋友也回到高雄和我一起住在大社，之後結婚成為夫妻，在大社成家立業。大社空氣污染的問題在當時尚在我們注意到的生活問題中，反而更加注重的是交通、到市區的便利性、醫療體系和城鄉發展等問題。直到老婆提出要生小孩的想法後，所有居住在大社的問題變得更加的具體和細微。老婆於2017年懷孕，確定我們在孩子出生後無法立即搬家，因此我開此搜尋高雄空氣汙染的相關資料，察覺到旁邊的大社工業區是主要的原因且其素行不良，有多次嚴重公害的紀錄，並曾引起地方居民圍廠抗爭過。那現在的我們能怎麼辦呢？

2.3 原來它早該離開

　　2018年6月中的某天，大社區街頭有台小發財宣傳車廣播著：在準備要開大社工業區降編會議，請居民踴躍參加。當時大社當地社團和環保團體都沸騰起來，原來「降編和遷廠」是早就承諾過的事實，但沒有一個政府單位落實承諾，即便任何一黨執政皆是。但礙於當時我必須到國外出差，無法參加該會議，因此將訊息傳達給一些政治人物表達意見後，等待回國後再處理。 　　回國後，理解到大社工業區於1993年前經濟部長江丙坤的承諾下，原應和楠梓的中油五輕煉油廠一同關門和遷廠，五輕終究停止營運，但儲油槽仍在使用，而大社工業區卻是不動如山。於是我在網路上召集了一些有志推動此案件的居民，組成「大社環境守護聯盟」，開始針對此案件進行倡議和推動，目標要終結大社工業區。

2.4無法預測的政府決策過程和拖延

　　聯盟首先確認了組織成員和性質，之後開始尋找戰友，首先就遇到了關心此案已久的「地球公民基金會」，在其協助之下，開始進行運動。在高雄的政治結構下，願意接觸此案的人或團體甚少，我們努力開啟大社地區的民意輿論，並且次次透過參與活動和記者會，以及尋找支持的政治人物支持，可惜願意協助者仍屬少數，而願意幫助石化廠商的政治人物卻不斷跳出來大聲疾呼，甚至攻擊我們。就在2018年高雄市長的選舉產生驚人結果後，我們毫無準備的迎來初次的勝利。 　　高雄市都市發展局的都市計畫委員會於2019年3月22日的都市計畫會議中，決議將大社工業區的土地降編為乙種工業區。接著都市計畫案將送往行政院內政部營建署進行第二階段的審議，必須經由該都市計畫委員會審議通過後，整個降編案才算完成。然而，營建署的都市計畫委員會在收到高雄市政府送的案子後，於2019年6月及11月召開會議，及2020年11月底的第三次會議後，均決議請高雄市政府和經濟部針對工業區降編乙種後進行資料補件，或請有關機關先達成相關結論再討論。至此之後，不論我們如何推動和督促，內政部都不再開會，連目前進度都不願意透漏。看來期望又要落空了嗎？運動也隨著COVID-19U4冷卻下來，即便我們到立法院開記者會、向監察院陳情，這些作為都沒用，內政部只要不開會，一切都沒轍。此案件看起來已經不是行政問題可以解釋。但我們仍想盡辦法要突破此狀況。

三、OKR之擬訂

3.1 何謂OKR

　　OKR是由目標管理（management by objective, MBO）理論演變而來。MBO是由管理大師杜拉克（Peter Drucker）在1954年的著作《管理實務》（The Practice of Management）中所提出，其主張為「管理者需要建立類似的目標，並向員工闡述要做出何種貢獻，以便實現理想」。美國企業家葛洛夫（Andy Grove）於1990年代擔任英特爾執行長時，發現許多公司執行MBO已經背離了初衷，於是改良了MBO的模型，提出OKR理論（objective key results, OKR）。

　　OKR是由兩個字組合而成，「O」代表目標，「KR」則是關鍵結果，KR就是通往O的途徑，同時可以設定多個KR讓組一起朝著O前進。OKR與KPI（key performance indicator, KPI）最大的不同在於前者採用「由下而上」的方式，使執行者一同構思為了達成目標所需要完成的任務；後者則是由管理者設定目標後，交由執行者達成在時限內目標，而手段並非在討論範圍內。因此，OKR能彌補KPI的缺失，避免KPI背離組織願景，並使KPI更聚焦於目標的達成。兩者並非衝突，而是可以互補。

3.2 OKR擬定技巧

　　OKR的擬定各有關鍵技巧，杜爾（John Doerr）以此理論出版了《OKR：作最重要的事》（Measure What Matters: How Google, Bono, and the Gates Foundation Rock the World with OKRs）中說明OKR的擬定技巧[4]。

　　O做為目標必須簡單容易記憶，並且融入組織文化。擬定的技巧為：(1)一致性（consistency），即公司和團隊的目標建立在同一個方向，才能幫助組織達成最終成果。(2).高影響力（high impact），意即要具備高度影響力，如果能達成目標，將會對整個組織產生巨大的正向效果。(3)時效性（timeliness），必須有時間限制，以便在不同的時間點檢視當前成效，並在下個時間點做調整修正。

　　KR則是可拆為數個行動項目，一個O可以設定2-5個KR，且KR須以數據成長的方式呈現。擬定的技巧有：(1)高影響力，能夠反映出巨大的改變，即便只有完成70-80%，整個組織也會非常有感的成果，可以試著將KR訂的具有挑戰性一些。(2)精準性（accuracy），具備精準且清楚定義的範圍。(3)可變性（variability），計算出那些無法被控制，卻可以被改變的事情。

　　KR可以再做更細緻的劃分，即拉出一系列為了達到KR的行動方式（initiative）。為了要達到KR所需完成的任務、計畫，「行動方式的記錄」亦為重要之事，當發現行動方式與KR的數據成長沒有任何幫助時，需要馬上變換行動方式。

3.3 本專案OKR說明

　　前述關於大社環境守護聯盟發起的目標是「終結大社工業區」，此目標非常廣泛，為符合實際法制情況，此目標可細分為「讓大社工業區遷廠」（遷廠）和「大社工業區土地降編為乙種工業區」（降乙編）。降乙編係針對工業區土地的使用編定進行改變，將實質影響到土地上能經營之項目；遷廠則是讓工業區廠房遷移。考量遷廠並非容易之事，運動的過程遭受到主管機關經濟部不斷的阻撓和拖延，因此在運動戰略上，將遷廠的目標往後延。降乙編則是針對土地，主管機關為都市計畫機關，在地方為都市發展局，在中央為內政部營建署。在法制程序上，若工業區土地降乙編，將實質影響到工業區的營運，依據高雄市都市計畫施行細則第19條規定[5]，雖無法立即使其遷廠，至少可限制廠商不得再增建及增加生產設備，對設備老舊的大社工業區殺傷力極大。降乙編的都市計畫發布便可成為傷害廠商生產的法制原因，尤其是該工業區已設備老舊，產能低落。

　　經由聯盟內部多次討論確立了以降乙編為當前主要的目標，希望藉由都市計畫核定大社工業區降乙種工業區用地，藉以開啟地方居民、高雄市政府、中央政府和廠商間更多的對話可能。

　　誠如前述，本專案之O設定於將大社工業區的土地降為乙種工業區，依據都市計畫法的規範，都市計畫通盤檢討案之變更須經過地方政府擬定並經過該管都市計畫主管機關審議通過後，直轄市之計畫後送內政部核定。遷廠則視為土地降以編後的之目標，可以經過與組織成員、在地區民及外部組織討論後再行決定。

　　目前土地降編案已經送至內政部營建署，交由該管內政部都市委員會進行核定。然而距離最後一次開會已經距離約1.5年，這消失的1.5年案子卡在內政部營建署毫無進度。因此本專案的目標以達到內政部營建署都市計畫委員會核定降乙編決議。

3.5 KR與行動方式

　　KR的部分則是希望透過對內政部營建署形成壓力使其開會，這部分分為兩階段作業，第一階段係於「7月底前內政部感受到壓力」，達到此KR的行動方式則是透過對其提出行政救濟，以及針對救濟行動於內政部前召開記者會，讓5間以上的媒體報導記者會的新聞，並透過將記者會的訊息張貼於FB的粉絲專頁或個人頁面上，累積可以獲得1000以上的讚數與100次以上的轉貼。

　　此外，今年（2022）底遇到九合一的地方選舉，為了避免選舉訊息蓋過運動訊息，透過尋求選舉候選人的認同與支持再次達到督促效果，針對的候選人包含10位高雄市議員候選人及2位高雄市長候選人，將請該候選人簽署支持降編承諾書，以代表支持降編的決心。

3.6 行動方式之戰略

　　本專案囿於時間和精力限制，將集中於實施「7月底前內政部感受到壓力」，即上圖中有紅色箭頭之路線。壓力可分為兩種，「行政壓力」與「輿論壓力」，這兩種壓力將促使內政部盡快召開會議。

　　在產生行政壓力的策略部分有兩個手段，第一個是向監察院陳情，此手段已於2020年9月15日實施，針對本案向監察院田委員秋堇進行陳情，希冀藉由監察院調查行政部門之行政疏失以對內政部造成壓力。

　　第二個手段是透過對內政部進行訴願對行政機關產生壓力，此手段本專案未來即將施行的手段。訴願屬於行政救濟程序的一環，一旦啟動，行政機關將被迫回應對於大社降編案的拖延原因，此將對行政機關造成行政上的壓力。再者，一般訴願的決定應於3個月內決定，若訴願能勝利，將有直接的力量迫使內政部儘快召開會議。同時，此訴願之舉將透過到內政部前舉辦記者會的形式，讓行政機關首當其衝輿論壓力，並積極透過媒體和人際網絡通知媒體到場採訪並且報導。後續記者會將官的貼文將會張貼至各大有關環保、工業汙染、高雄、大社等FB社團或Line群組，喚醒民眾對於此事的記憶及對政府的憤怒，以形塑高雄在地的民意壓力，迫使行政機關儘速回應。

　　如此做的用意係希望搭配今年底的地方選舉，雖然目前案子擱置於中央，但高雄市與中央政府同屬一個政黨，且高雄市長曾任行政院副院長，形成此種直接對中央政府的民意壓力，事實上可以轉化為間接對地方行政首長選舉的壓力。

　　訴願的手段預計將於10月底做總結，若無法於該時達到預期的目標，將會開啟下一個目標，亦即對地方選舉中的高雄市議員候選人及高雄市長候選人進行遊說，並促使其簽署支持降編的決定，並承諾於當選後將積極推動此案的落實。首要目標當然是內政部於今年底前開會。

四、行動策略的擬定心智

4.1向監察運陳情

　　向監察院陳情行動的作為早在本專案擬定前就已實施。監察院係屬我國權力分立體系的一環，負責針對行政機關違法或不當的行政措施或行政官員進行糾舉及彈劾，並設有審計部。在監督體制上屬於對行政部的們的外部控制手段。依據友團協助過往無數社會運動團體或自救會性質團體爭取權力的過程，向陳察院陳情促使監察委員介入調查行政機關不當或違法行政行為，係多數團體所採取的手段。

　　惟，就行政上的實際效用幾乎等同於零。我自己過往協助其他社會運動團體與政府對抗的過程，亦曾向監察院陳情，經過了若干年的調查後，終於拿到監察委員的調查報告。然而，拿到報告的時間已晚或處於運動末期，實質效益非常低。即便，調查報告中指出若干行政部門不法或不當的缺失，但行政部門本身並不懼怕，僅須提供矯正不當或不法行為的措施報告即可，於法制上沒有任何強制力。

　　那為何還是選擇向監察院陳情？此舉已成為社會運動中象徵性的動作，陳情的意義不在於期望獲得監察委員對案件本身實質的幫助，而是在陳情是一種宣示性動作，代表社會運動團體尚無放棄，並且藉此維持案件在公共領域的關注度。因此，我們與友團才決定採取此一行動。甚至以我曾任公務人員的經驗而言，監察院對行政部門最惱人的地方在於不斷的要求其提供資料及詢問的調查過程，反而結果並非重點。接下來，我們會要求參與監察院的調查過程藉此在會議中不斷的拋出尖銳的問題讓行政部門無法招架，使監察委員的調查不斷地持續，讓行政部門的被調查的壓力無法緩解。

4.2行政救濟行動

　　行政救濟是人民遭受到行政機關違法或不當的行政處分，認其權利或利益遭受損害而向上級行政機關及行政法院提出救濟的途徑。此屬於人民的訴訟權，更是有權利即有救濟的體現。依據訴願法第2條[6]的規定，行政機關依法有作為義務，卻於法定期間應作為而不做，致使人民的權利或權益受損，亦許人民提出行政救濟。

　　次依都市計畫法第19條第2項：「前項之審議，各級都市計畫委員會應於60天內完成。但情形特殊者，其審議期限得予延長，延長以60天為限。」本項所指為同條第1項[7]之各級都市計畫委員會對於都市計畫的審議所為之法定期限。單純就法律爭議而言，第2項是否能規範到內政部營建署都市計畫委員會恐有疑義。若否，則顯示整部都市計畫法中僅有對地方政府的都市計畫委員設下審議期限，卻放任內政部營建署都市計畫委員會毫無審議期限，對於地方政府的權力侵害不言而喻。

　　或許單就法律爭議上要以行政救濟手段取得勝利非屬易事，然此手段是現在內政部擺爛不作為的情狀下能採取的體制內手段，換句話說，此舉的宣示意義大過於法律意義。因此，在訴願及行政訴訟階段無法得到救濟實屬可預見之事，就此層次而言，最終得目的是向憲法法庭聲請違憲宣告判決。此舉係受到我在社會運動時期認識的朋友，徐國堯，他受到高雄市政府消防局過量的懲處申誡而被免職，其中的爭議並非本專案所欲討論。然其自被免職後持續爭取權利至今，歷時8年[8]，該案中進入憲法法庭審理，並預計於今年6月24日下午3時宣布判決結果。在我接觸到他案子的過程，許多人曾勸他放棄去找份工作度日，不要和國家對抗，但在他身上是不放棄的精神，我曾在6年前問過他案件未來要怎麼辦，他說：「要聲請大法官解釋憲法[9]。」他做到了。

　　對於訴願和行政訴訟最終的結果預期恐非樂觀，但就本專案目標而言實屬可採取的手段之一。在提出訴願當日，將配合舉辦記者會，將內政部的不作為惡狀公告周知給高雄市民，結合原有的遷廠承諾，塑造一股政府對不起民眾的聲量。並透過聯絡記者報導提高新聞熱度。在網路上，將透過現有的粉專和群組的管道擴散資訊。這種聲浪在選舉年將會對執政黨產生殺傷力。

　　就行政救濟長期而言，最終目標當然是憲法法庭。本案歸本案，法制上的缺是不可予以忽視，法制不修正，未來仍會出現像本案的受害者。

4.3簽署承諾書行動

　　地方政府都市計畫變更在法制上有兩階段，第一階段為地方政府擬訂計畫，第二階段為內政部核定。本案目前卡關在第二階段，受制於內政部的不作為。此種毫無理由的拖延，雖然我也不想有此猜測，但拖延是否有政治上的目的，恐生疑義。因此，簽署承諾書的行動針對大社和仁武的議員候選人以籍市長候選人，促使其承諾現階段是否接受大社工業區為乙種工業區為其政見，並且承諾未來當選後將努力促成此案的成功降編。

　　此舉當然希望大社工業區降編的議題可以重回地方選舉當中，成為重要的議題之一，且對於欲爭取連任或挑戰現任的候選人產生重大影響力。簽署承諾書的過程將如實記載，未來將於選舉投票前舉辦記者會公布此承諾書的簽署名單，並公開呼籲選民投票給有簽署承諾書的候選人。此部分希望未來若有相關其他社會議題可結合一起辦理。

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[1] 【高雄環境難民大風吹】集體失憶的汙染歷史，大社被抹除的遷廠承諾https://www.twreporter.org/a/kaohsiung-environment-refugee-dashe

[2] 高雄市大社石化工業區何去何從第一次公聽會http://www.mmlnews.com/shownews.asp?pid=P1001016016

[3]高雄大社居民 要向政府兌現「大社工業區2015年遷廠」支票 https://e-info.org.tw/node/72783

[4]OKR vs. KPI 一次讀懂兩大觀念 ！https://www.hububble.co/blog/okr#OKR%E6%98%AF%E4%BB%80%E9%BA%BC%EF%BC%9F

[5] 都市計畫發布實施或本細則施行後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除經本府依本法第41條規定命其變更使用或遷移者外，得繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用，並應符合下列規定：一、原有合法建築物不得增建、改建、增加設備或變更為其他不合規定之使用。但增加安全設備或為防治污染行為，經目的事業主管機關核准者，不在此限。二、建築物有危險之虞，確有修建之必要者，得在維持原有使用範圍內經建築主管機關核准後為之。但以本府未命其變更使用或遷移者為限。三、因災害毀損之建築物，不得以原用途申請重建。

[6]訴願法第2條第1項：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」

[7]都市計畫法第19條第1項：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點刊登新聞紙或新聞電子報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」

[8]爭取復職第8年！ 徐國堯：我仍有消防夢想也絕對適任ttps://www.civilmedia.tw/archives/109888

[9]2016年時，我國的司法審查制度仍為大法官解釋憲法，屬於人民尋求救濟的最終手段；隨著憲法訴訟法的修訂，並於2022年1月4日實施，以憲法法庭制度取代大法官解釋憲法制度。