1662 年，剛佔領台灣的鄭成功威脅菲律賓的西班牙殖民者，如不納貢，將遣軍進攻馬尼拉。在此之前，林鳳等漢人海盜已經令西班牙殖民當局頗為困擾，而菲律賓境內前仆後繼的漢人暴動更是長久以來的難題，故鄭成功的恫嚇確實獲得西班牙人的重視。然克台後不久，鄭成功染病身亡，西班牙人的拒絕終究沒遭受到鄭氏的報復；海峽，從此劃開了台灣與南方諸島的命運。
直到三百年後，另個流落台灣島的政權搭上了開往南方的慢船。和鄭成功一樣，他們想的也是如何對抗來自中國大陸的壓力，兩者都冀求南方的菲律賓群島能給予他們解答，甚至救贖。
成功的失敗：「南向政策」下的臺菲關係
1993 年開始啟動的第一波「南向政策」，是李登輝任內企圖平衡「西進」趨勢的重要一環，而菲律賓更是其中重點運作國家。在適宜條件配合下，當時經濟實力和中國差距尚未懸殊的台灣，提出的包裹確實對菲律賓在內的東南亞國家頗具吸引力。1994 年政府提供菲律賓 2500 萬美元啟動開發蘇比克灣工業園區，再投入資金補助菲律賓中小企業發展，並鼓勵台灣企業赴菲投資，台灣以經濟大國的形象重新在菲律賓的地平線升起。
在台灣方面積極運作及中菲南海對峙的局勢下，經貿為主的「南向政策」竟在菲律賓出現擴溢效果；1994 年李登輝總統訪問菲律賓，會晤菲律賓總統羅慕斯，1995年聯合國大會上，菲律賓駐聯合國大使更公開支持中華民國加入聯合國，台菲關係的進展造成了中共與菲律賓關係的重挫。
李登輝。圖片：CNA
菲律賓進入艾斯特拉達（1998 – 2001）及艾若育（2001 – 2010）時期後，台菲關係逐漸受到中國經濟崛起的影響，自艾斯特拉達政府起，菲律賓逐漸從「一個半中國」的政策回歸到 1975 年《菲中備忘錄》「一個中國」政策的基本立場。台灣「南向政策」帶來的台商投資不若預期，金額上也難以和中國比較，故菲律賓著眼於與中國經貿合作的利益，漸漸淡化台菲關係的重要性。菲中經貿合作於艾若育總統內獲得顯著進展，2004 – 2005 年雙方雙邊貿易增長 34.7%，菲律賓成為東協十國該年唯一和中國貿易增長超過 30％ 的國家，至今仍維持快速的成長步伐。現在，中國早已超越美國，成為菲律賓第二大的貿易夥伴。菲律賓是李陳「南向政策」的縮影：台灣獼猴面對成年後的大象，再也不是敵手。這是一個曾經成功過的失敗。
「西進」的致命吸引力：全面崩盤的台灣經貿平衡
台商赴東南亞投資主要源於 1980 年代，在當時新台幣匯率勁升的情況下，國內出口產業受到重大打擊，促使許多傳統產業轉赴中國或東南亞投資設廠。在這段期間，台灣曾長期穩居東協部分國家的最大外資國，而在 1994、1997 年及 2002 年政府大力推動台商赴東南亞投資的三波「南向政策」下，打下現今台灣在東南亞經貿影響力的基礎。然而自1990 年代起，台商逐漸受中國經濟快速崛起吸引，台灣對中國投資逐漸超越對東協投資，這是和日、韓等國對中對東協投資同步成長的趨勢相異的，台灣在東南亞的能見度與影響力也逐漸下降。
李登輝及陳水扁兩位前總統任內皆有意識到對中依賴快速上升的趨勢，故推動「南向政策」，企圖降低對中國的貿易依存，並率領台灣從東南亞進行外交突圍；然在國內產業不買單的情況下，效果差強人意。1991 時赴中投資僅佔我整體對外投資金額 15.6%，扁政府時期卻升至 66%，2012 年更高達 73%，「西進」的渴望顯然勝過了「南向」的政策，扁政府對中投資「積極開放，有效管理」的那幾年更是助長了這畸形的趨勢。
陳水扁執政末期，南向政策已名存實亡，2008 年後在馬英九執政「活路外交」、「外交休兵」的外交策略修正下，台灣在東南亞進行地緣戰略競爭的可能性也大幅降低，而東協諸國顯然也越來越不願意為了「台灣問題」破壞和現今東協最大貿易夥伴──中國的關係。
東南亞的戰國時代：消失在菲律賓地平線的台灣身影
進入 21 世紀後，東協與旗下成員國之外交政策，幾乎都圍繞著「平衡」二字轉。從近來菲律賓與越南洽簽「戰略夥伴關係」協議，企圖平衡中國在南海的勢力，到年初美國的長期盟友──泰國簽署協議加強和中國解放軍的合作，中美兩強的亞太霸權競逐成為東南亞諸國焦慮的最大來源。在夾縫中生存，平衡中美在各國的影響力，成為各國最重要的議題。
中美兩國外的其他區域強權，也在東南亞的崛起中力求參與，其中以日、韓兩國表現最為亮眼。韓國現今於東南亞地區的影響力快速提升，其中菲律賓可能是東南亞感受「韓流」最強的國家。
2010 年，菲律賓 280 萬的觀光人潮，韓國貢獻了 57 萬，首次成為菲國第一大觀光來源。遍佈菲律賓的英語補習班中，韓國人佔學生的多數，從都會區到菲律賓中部 Panay 島的中小型城市 Antique、Iloilo，滿街的韓國年輕人，確實是令人震懾的畫面。除了超越台灣成為菲律賓第五大貿易夥伴外，現在韓國已經是菲律賓本地最大的國際人口來源（人數超過10萬），成為菲律賓商業、觀光業、教育業的重要支柱，而韓國大型企業如三星、LG ，更是席捲了菲律賓人的生活。
圖片: 流星花園
10年前，台灣的《流星花園》席捲菲律賓，而大街小巷的年輕人都哼著台灣流行歌曲如〈情非得已〉、〈我難過〉。筆者今年暑假聽著菲律賓友人們哼唱〈情非得已〉的輕快小調時，內心實在是感歎不已。
一位菲律賓友人說：「過去是台灣流行音樂，現在是K-pop稱霸菲律賓，甚至整個亞洲了。」
雖然經濟方面，台灣目前仍居越南、印尼、泰國、馬來西亞等國的前十大外資來源，縱使地位不若過往，在經濟方面仍然具有相當影響力。然而如何轉化此經濟實力為國家影響力，或在經濟以外的領域發展「軟實力」，台灣政府似乎仍缺乏良策。韓國的成功，或許可成為蔡英文「新南向政策」借鏡的對象。
尋找東南亞性：蔡英文與「新南向政策」
民進黨於上月下旬舉辦外交使節酒會，共有 64 國 140 多位駐台人員出席參加，其中駐台大使、正副代表 37 人出席，蔡英文聲勢顯然受各國看好。在蔡英文的致詞中，除了提及深化與美日的雙邊關係，爭取加入 TPP 以外，最重要的就是宣示「新南向政策」。她認為要跳脫過去「南進政策」以經貿為主的目的，建立多元、多面的夥伴關係，促進雙方民間交流、文化、教育研究等方面的連結。
蔡英文宣布「新南向政策」一個月以來，學界及政界評論眾多，散見於各大媒體版面。有大力批判，認為了無新意者；也有大力稱好，認為可與現在產業鏈由中國轉向東南亞的趨勢相結合者。然而無論如何，「新南向政策」確實吸引了國內各界的眼光。
「新南向政策」提出的時間點是恰當的。身為擁有 6 億消費者、直接與世界最大經濟體競爭的生產基地，東協國際貿易在過去十年中增長了近兩倍。在緬甸逐步改革開放後，東協各國的投資環境也漸趨成熟，成為市場中炙手可熱的新寵兒，也被期待成為中國之後的全球成長新動能。
然而經濟之外，台灣要怎麼去理解東南亞？
圖片：美聯社
2013 年的廣大興 28 號事件，除了見證高漲的民族主義以外，報紙版面的台菲軍力比較更是顯示台灣對東南亞各國一貫高高在上的心態，急於彰顯自身國力上的優勢。雖然近兩年在東協經貿實力的崛起下，國人已不如先前充滿對東南亞的刻板印象，我們仍有一長段路要走。但現下東協高漲的國際地位，並沒有讓國人對東南亞更趨理解、悅納，而是轉向另一個刻板理解：「經濟利益」的東南亞。
面對台灣政經發展的十字路口，蔡英文「新南向政策」確實有義務整合馬政府時期對泰、越等國的教育、文化合作，並帶領國民對東南亞文化有更深的理解。民間東南亞相關的創業如「望間書店」、「四方報」、「移工商學院」等。有些已起跑多年，有些則是新進成立，亟待政府補助或推廣，讓更多台灣人對東南亞鄰居們有深入的認識，進而擺脫固有的成見。
我想這是讓蔡英文「新南向政策」擺脫過去「南向政策」上頭熱，下頭冷弊病的必要工作。從單純鼓勵台商轉赴東南亞投資，到從教育著手，增加國內教育與東南亞各國相關的內容，增設東南亞語言學系──這是個從「中華天朝帝國」轉為海洋貿易國家應該有的態度。
台灣「東北亞式」的視野侷限了我們的東亞觀，何時我們才要正視──其實我們也是「東南亞之北」呢？
封面圖片來源：蕭嘉慶
