【航空城專題】什麼是航空城？——淺談航空城計畫的內容與爭議

撰文：沈曼霖、林瀚雲

桃園航空城都市計畫的計畫書中提到一個概念，「城市機場」與「機場城市」。「城市機場」是指過去機場在城市中的定位，主要以服務來往的旅客為主，在功能性上是附屬於城市的交通設施，本身不具有獨立性。但隨著全球化的潮流興起，國與國之間的來往頻繁，使得機場本身匯集國內外旅客的條件，成為發展商業得天獨厚的優勢。如荷蘭史基普機場內外設置購物商場、賭場、餐廳等各項設施，以及便捷的金融、休憩、住宿等服務，提供旅客舒適的購物體驗，在經營上取得巨大的成功。史基普機場表現出的現象，顯示機場的角色已經不再只是附屬於城市的「城市機場」，而是趨向於整座城市圍繞著機場建設的「機場城市」。

從城市機場到機場城市，似乎是現代機場的發展走向，卻不是盡頭。當機場城市持續發展，以優越的地理位置吸附上下游相關產業進駐，形成一座機場城市中匯聚國際商貿、金融、通信、科技、研發、遊憩、休閒、生活等產業與機能，並能讓人流、物流、商流、資金流和資訊流無障礙發展時，就是一種新型態的都市——航空城。

荷蘭的成功，也讓遠在台灣的政治家嗅到了發展航空城的商業前景，最早在呂秀蓮執政桃園縣的時代，就已經將航空城的藍圖鎖定在全台灣規模最大的——桃園國際機場。

桃園國際機場，位於桃園市大園區，面積1200多公頃，直線距離台北約為30公里，對外以公路和捷運系統聯絡台北基隆、桃園中壢兩大都會區。機場內擁有2座航廈、4座貨運集散站、2條跑道及39條滑行道。疫情前一年的客運量約4000多萬人次、貨運量約200萬公噸，均位於世界前列，同時也是台灣吞吐量最大的國際機場。

桃園機場的歷史從距今約五十年前開始發展，半個世紀以來，憑藉著遼闊的腹地與數量足夠的旅客基礎，桃園機場成為台灣人出入境最主要的門戶，也是大多數外國旅客入境台灣的第一個轉運點。

不過在機場城市化的趨勢之下，桃園的政治家皆不甘於讓桃園機場僅僅擔負轉運點的角色，暨呂秀蓮之後，歷任桃園首長朱立倫、吳志揚和鄭文燦紛紛以建設航空城為口號，推動桃園機場轉型為桃園航空城。

經過地方的推波助瀾，航空城計畫於2011年經過行政院核定、2020年土地徵收通過內政部審核，現已進入實質開發階段，正陸續向原有土地的居民展開徵收，等到2024年土地全數徵收完畢後即啟動施工，預計在2030年前完成初步的建設。

桃園航空城的開發案規模龐大、項目繁多，總體面積更達到4500公頃，因此為求內容簡潔明瞭，以下將開發項目大略分為四個方向：機場內部擴建、生活及產業園區設置、聯外交通改善、相關都市計畫推動。

航空城的核心宗旨之一是讓機場服務人群的軟硬體設施最大化，而預計能增加一年四千萬服務人次的第三航廈與第三跑道，成為機場闢建的首要目標。目前桃園機場由東至西分別為第一航廈、第二航廈，與規劃中的第三航廈，機場北側徵收的土地則用來增設第三跑道與衛星廊廳［1］。透過第三航廈、衛星廊廳、第三跑道的建設，讓旅客登機的停機坪、飛機起降的跑道大幅增多，達成同時容納最多旅客進出國門的目標。

其餘的軟硬體建設還包括打造複合式商業設施、擴建貨運站區及航機維修區等，以及活化現有第一、第二航廈的老舊設施，力求在硬體設備能容納更多客貨運流通時，也兼顧軟體的發展，讓旅客願意留在桃園機場消費。

航空城也為將來入駐的居民及產業做規劃，住宅區建設歷程以「韌性防災」、「永續循環」、「創造文化地景」及「智慧城市」為四大堅持，包括保留部分埤塘打造生態公園、劃定「前空軍桃園基地設施群」為市定古蹟等，並連結周圍的美術館、音樂露天劇場，在生活機能上兼顧居住、醫療、教育、休閒，打造便捷低碳樂活的都會新貌。

此外，利用鄰近航空城運輸服務快速的優勢，發展航空輔助、智慧車輛、國際物流、生物科技、綠色能源、雲端運算等六大優先產業，使機場周圍的產業園區形成產業聚集，得以達成整合各項提升競爭力所需資源，進而促進桃園整體發展的目標。

完善的交通系統是城市繁榮的要點之一，而航空城計畫提出的交通建設方案，主要是針對目前機場聯外的公路系統和捷運系統做加強。

公路系統的省道部分以改線、拓寬和調整路口等計畫，強化台4線、台15線和台31線三條省道導引航空城車流的效率，再配合高速公路的國道1甲興建、國道2號西延等計畫，使得航空城聯外的車流能快速的分散到不同道路上。

捷運系統的建設則主要仰賴桃園捷運綠線與機捷中壢延伸計畫，使得從航空城至台北、桃園、中壢等地的捷運路線皆暢通無阻。

航空城的開發案也以帶動周遭城市的發展為目標，因此在推動時一併提出鄰近地區如蘆竹、大園、高鐵特區等六大區域的都市計畫，藉由都市更新整合航空城與周圍地區的資源，讓整個北桃園都能享受到航空城的紅利。

簡單來說，桃園航空城的開發案是透過活化機場商業、建設住宅及產業園區，讓人和資金大量流入桃園機場，並進而帶動整個北桃園產業升級的計畫。

航空城未來藍圖的描繪固然美好，但龐大的開發案底下確確實實衍生出許多爭議，其中高達3148公頃的園區範圍使用區段徵收的方式，是最核心的爭議點之一。

區段徵收機制啟動的要件必須要符合公益性與必要性，代表在開發的提案中，需要顧及徵收範圍是否為對當地居民的侵害程度為最小，但範圍達到3000公頃的徵收範圍，被政府僅以開發案經過聽證、討論及審定，就自行認定符合公益性，這種球員兼裁判的情形是否合理，值得受到討論。此外近年來新冠疫情的衝擊，讓桃園機場的運量降低超過百分之九十［2］，在疫情時代航空業面臨衰退的窘境中，當初評估航空城能達到的經濟效益，如今還剩下幾成，是否會進而使開發案的必要性受影響，似乎又是一個問題。

縱使撇除區段徵收機制啟動合理性的問題，進入實質開發後，包含各項土地徵收與補償的正當程序、土地徵收價格及地上物評點合理性、先建後遷的落實、當地弱勢人口搬遷等問題，即使歷經政府與民眾多次討論，仍有一些現在進行式的問題產生，其後續的發展依舊需要我們維持關注。

引起爭議的問題點除區段徵收外，環評問題也是民間團體持續抗爭的焦點。

首先第三跑道的環評以零方案（不開發）做為唯一替代方案，民間團體提出質疑，認為政府內部文件中有明確提到第三跑道的B、C方案，卻沒有送進環評，等同於環評的審定是基於錯誤或不完全的資訊做成。另外民間團體的律師團也提及，在範疇界定的會議中，高達半數的11位環評委員明確反對不應以零方案作為唯一的替代方案，因此在內外都遭受質疑下通過的環評，顯然有重大違誤。

除此之外，規劃中的第三跑道距離沙崙油庫僅350公尺，但環評的風險評估篇章並沒有詳細說明具體規範內容以及評估過程，甚至連風險處置的標準皆採用「鐵道運輸系統」所制定的規範，而非國內外與航空相關的標準，在這樣的環評下許多環境團體與學者皆擔心，若飛機撞擊撞上油庫，恐怕仍會釀成嚴重災害。

順著徵收與環境影響兩大爭議往下延伸，航空城所遭遇到的問題會越來越瑣碎，也越來越貼近居民們日常的困擾，如半年前部分竹圍居民先行遷出時，產生流浪動物安置的問題；也有居民搬遷到其他地區後，遭遇領不到垃圾袋的問題［3］；還有居民清理完房屋準備給市府人員檢驗時，碰到審核員拒絕出示任何證明資料，表示「我的制服就是證明」，居民等到反應之後才發現市政府將檢驗工作外包，面臨難以申訴的問題。

這些大大小小的問題或許很瑣碎，卻忠實的反應居民的日常，而航空城專題的撰寫在之後的文章中，也會依循著脈絡並透過採訪，逐漸走入當地居民的故事。

但在進入居民的訪談前，先讓我們把目光轉向爭議焦點的源頭——區段徵收。下一篇文章，我們將透過台權會余宜家副秘書長的視角，解構現行區段徵收的制度，一窺在區段徵收機制的問題下，被徵收的居民們面臨了哪些困境。

丨註解

［1］衛星廊廳指第一跑道與第三跑道中間，獨立於航廈外提供旅客等候登機的廊廳，預計以地下自動電車輸送系統接駁旅客往來衛星廊廳與航廈。

［2］2019年桃園機場客運量 48,689,372人次；2020年桃園機場客運量 7,438,325人次；2021年桃園機場客運量 909,012人次。資料來源：桃園機場股份有限公司。

［3］桃園市部分里辦會撥出部分補助經費，向公所申請購買垃圾袋提供里民使用，然而有些搬離航空城的里民反應在新居地無法領取垃圾袋，回頭問原居里也表示沒辦法。

丨參考資料

桃園航空城核心計畫，NewsPublishFlight.aspx（最後瀏覽日：19/10/2022）。

空城 記《一》 台灣史上最大的土地徵收，https://e-info.org.tw/node/235135（最後瀏覽日：19/10/2022）。

機場城市競爭力〉桃園縣長朱立倫 導入商業機能，打造桃園航空城，https://www.gvm.com.tw/article/11782（最後瀏覽日：19/10/2022）。

Places to eat, drink, shop and relax, https://www.schiphol.nl/en/page/schiphol-s-lounges-and-piers/（最後瀏覽日：19/10/2022）。

桃園航空城實踐生活願景，https://www.gvm.com.tw/article/82169（最後瀏覽日：19/10/2022）。

【緊急連署】航空城五大爭議未解！，https://sites.google.com/tahr.org.tw/stop-ty-aerotropolis（最後瀏覽日：19/10/2022）。

【聲明】不合理的桃園國際機場園區特定區計畫！律師團昨日正式提起宣告無效訴訟！，https://www.civilmedia.tw/archives/114400（最後瀏覽日：19/10/2022）。

土地徵收之公益性及必要性報告審查重點，https://epaper.land.gov.taipei/Item/Detail/土地徵收之公益性及必要性報告審查重點（最後瀏覽日：19/10/2022）。

桃園航空城土地徵收符合公益性和必要性，將嚴格監督降低環境影響，https://reurl.cc/YXLlAL（最後瀏覽日：19/10/2022）。

航空城爭議多年 第三跑道環評終進法院訴訟，https://reurl.cc/Qb0pM2（最後瀏覽日：19/10/2022）。

桃園航空城搬遷「垃圾袋之亂」惹民怨 公所決議放寬認定，https://reurl.cc/dWRrND（最後瀏覽日：19/10/2022）。

臺灣桃園國際機場園區實施計畫，https://reurl.cc/YXLlyD（最後瀏覽日：19/10/2022）。