台灣史上最大徵收案！桃園航空城超級懶人包來了！為何要徵收這麼多土地？出現哪些爭議？
2023/06/01閱讀時間約 22 分鐘
桃園航空城，是台灣史上最大的土地徵收案，總開發面積來到4564公頃，是青埔特區約九倍大，從12年前的2010年正式推動，中間歷經許多紛擾，而2022年年底，在多家媒體紛紛報導「消失的里」相關新聞之下，讓整個桃園航空城計畫，再度浮現於大眾眼前。
而究竟這個從2010年開始，歷經了12年到現在都還在進行的計畫目前走到哪個階段？為何要蓋桃園航空城？整個計畫又規劃了什麼？以及在執行過程中出現哪些爭議？
今天就全面解析桃園航空城，來看看這個國家級開發案，到底規劃了哪些東西。
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一、桃園航空城的終極目標？
開頭直接直球對決，也就是搞懂整個計畫最根本的內容—桃園航空城的計畫目的是什麼？畢竟我們平常知道的機場建設，不就是航廈跑道蓋好，頂多再視未來需求擴建，怎麼現在除了桃機擴建，還要搞出一個城市呢？OK，我們直接來看政府公開資料。
桃園航空城最早最早推出的時間點，是2009年提出的「愛台十二大建設」，而桃園航空城則列為首要旗艦計畫，其他像是青埔特區的開發與桃園市升格，都可說是航空城的前導計畫。
而整個航空城最主要的目的，就是看中台灣地理位置的便利性，希望讓桃園國際機場帶來的人流、物流、資金、商貿往來，就近在機場附近扎根，並且借助桃園存在眾多工業區的效益下，加強航空相關產業發展，最終創造經濟成長、產業轉型、提升國家競爭力。
另外這邊還寫到，期望桃園航空城能以成為東亞航空轉運中心為基礎，建構台灣航空產業鏈結中心，以引領產業發展，並且成為全球氣候變遷前導示範區
欸...後面似乎有點too much，是不是塞太多意義給它啦？
而如果把上面提到的全部期望，轉換成比較具體的圖面，就是這張2010年公告的示意圖了，大略分成機場相關、濱海遊憩、農產加值、生活機能與經貿發展等五大區域，整個計畫面積來到6150公頃，後續經過一段時間替除與重新審視計畫之下，才來到現在的4564公頃。
不過其實也不能一口咬定的說，加諸在桃園航空城的期望是獨步全球，畢竟圍繞著機場而生的產業，經過幾十年發展下來，可說是越來越多多元，像是具有時效性的藥物與生鮮、高價值電子製品的貨品運輸、飛機維修、觀光旅宿、大型百貨商場、藝文表演場地、商務會談、會議中心、企業辦公室等等，每項產業都有相當高的價值，因此讓世界上的各大機場，從以前單純的交通功能，在其他產業相互加成下，功能完善到轉變為如同城市般的存在。像是韓國仁川機場、阿拉伯杜拜機場、新加坡樟宜機場等等，都是從單一機場發展成航空城有聲有色的例子。
如果要說得更簡單一些，你可以把航空城想像成「大航海時代的港口城市」，住在區域內的民眾不管食衣住行，都與港口脫離不了關係，也藉著港口帶來的人流與商貿機會，使得城市越來越發達、面積越來越大，也就是城市內的產業，都圍繞著這個交通據點而生。而如果把港口換成機場，就變成類似航空城的概念，我想這應該是具體化桃園航空城發展到未來，最容易瞭解的例子了。
二、桃園航空城身家調查
在知道整個計畫目的後，接下來我們幫桃園航空城做個身家調查。
桃園航空城的整體計畫是規劃到民國130年，預計區域總人口數會來到18萬人。類似的人口規模像是淡海新市鎮修改後的版本是13萬人、新北林口區2020年統計約為12萬人，由此可知航空城算是非常大規模的造鎮計畫。而兩三年前住在計畫區的總人口數，根據109年的調查資料再經過推估是3.9萬人左右，但因為近年徵收戶陸續搬離的關係，現在人口已經少非常多。
接下來一樣來看看地圖，桃園航空城範圍是這一大塊，主要範圍是桃園市蘆竹區與大園區，面積總和為4564公頃，主要有交通部負責的機場園區，以及桃園市政府負責航空城附近區域。當中需要區段徵收的面積為3148公頃，負責徵收的單位又分成交通部的1413公頃，與桃園市政府1735公頃，因此桃園航空城可以算是中央與地方聯合推動的計畫。
而整個計畫的私人土地比例來到56%，政府決定採用區段徵收的方式。
但這個「區段徵收」就變成頗具爭議的項目之一。
這邊小小解釋一下，區段徵收爭議不單只發生在航空城，而是不管哪個政黨的中央或地方政府，如果想要開發新市鎮、建造重大建設時，區段徵收是政府獲取私人土地的方式之一，也是用來變更土地用途的手段。雖然這種方式也有部分的好處，但這十幾年來反對聲量四起，其中的原因非常多，像是具有強制性，居民難以說不、安置問題難解、居住正義違憲等問題，但仔細說下去這隻片可能就30分鐘起跳了，之後有機會再開影片慢慢解釋。
以上就是桃園航空城的基本資料，政府預估整個航空城計畫，可以帶動2兆3,000億經濟效益、增加840億中央與地方政府稅收，以及創造26萬個工作機會，嗯...雖然這些評估，也被人抨擊過於樂觀就是了。
三、航空城附近發展狀況
再來我們看看航空城附近的發展狀況，右上為竹圍漁港，已經關閉的海軍桃園基地在桃機下方，附近還有沙崙產業園區、大園工業區、觀音工業區、海湖坑口工業區、南崁工業區，以及地圖上一塊塊墨綠色的，是桃園特有的埤圳系統，翠綠色的則是大面積農田，因此從這邊就能知道，以農業為用途土地，佔航空城計畫滿大比例，來到1819公頃，占比將近四成。
另外航空城附近還有一個重點，就是沿著台61線往上，是北台灣貨運集散地的台北港，因此在產業發展上，航空城可說是有鄰近多個工業區與海空雙港優勢。
四、航空城交通規劃
接下來換成整體交通規劃，首先先看大眾運輸系統，高鐵是這一條，位置最接近航空城的是桃園站。捷運則是有兩條路線，一條是2017年通車的機場捷運，而新的第三航廈站目前正跟著新航廈建設計畫一同興建中。第二條則是施工中的桃園捷運綠線，主要是這幾個站，位置坐落在海軍桃園基地上。
再來除了捷運，道路建設也是相當重要的一環，首先是著重對外聯通的國道二號甲線、國道一號甲線、台15線與台4線擴建改線工程，主要提供航空城大部分對外聯通功能，以及自由貿易港區與大台北都會區的連結性。除此之外，還有附近的聯繫道路，分別是桃5拓寬延伸、台31北延、客運園區至機場連絡道路、以及機場捷運橋下道路等等。
五、航空城規劃哪些東西
OK希望到這邊大家還撐得住，因為上面提到的航空城興建目的、基本資料，都是大範圍的內容，接下來我們把範圍縮小，來看看航空城的各項土地分區，從這邊就能清楚知道被徵收的土地，究竟會拿來蓋什麼建築。
1.機場專用區
首先來看必備的機場專用區，從原本的1127公頃、擴張到1733公頃，包含現有的機場建設、興建中的第三航廈、第三跑道與停機坪，還有未來的衛星廊廳、輔助設施區、東側新貨運區與西側維修區等等，占整個航空城計畫比例超過三分之一。
2.自由貿易港專用區
再來是機場右邊的自由貿易港專用區，面積為109公頃，是現有的遠雄自由貿易港區再往外擴張。主要是以倉儲物流、報關報稅、空運為主的電子製造業者等產業為主，還有金融法律、餐飲零售等輔助產業，可以想像就是倉儲與辦公室居多，尤其航空運輸業與倉儲業這兩大產業，桃園市在全台佔比可說是重中之重，是個相當重要的區域。
3.產業專用區
再來是機場下方的產業專用區，位置是介於桃園機場與捷運綠線之間，面積為563公頃，主要用途就是上面提到航空城建立目的之一—引進創新產業並產生群聚效應，主要以雲端運算、智慧車輛、國際物流、生物科技、航空相關、綠色能源、文化創意與精緻農業八項產業為主，並且已經有部分優先產業專用區標售完成。
4.商業區
再來則是沿著捷運綠線站體劃設的商業區，範圍是在這裡，以G15與G16為商業核心，面積來到322公頃。而商業區的類型比較簡單，就是平常我們在路上能看到的那些店家，但因為限高關係，不會出現東區那種超高樓層的大型百貨商場。
5.住宅區
再來最後一個就是住宅區，主要規劃是在計畫區南邊，總面積為558公頃，其中包含政府興建的安置住宅、民眾能自行興建房屋的安置街廓，以及提供未來人口移入的區域。
6.特殊分類
再來有幾個比較特別的分類，像是海軍桃園基地轉變成的，前空軍桃園基地設施群市定古蹟，成為原本廣闊的海軍基地當中僅存的建築。以及現在生活在都市的大家，非常在意的綠地公園，主要幹道也會做植樹綠化，再加上桃園特有的埤圳系統，目前看文件是說會用綠帶、人行道及自行車道與河川串聯，這樣看起來，整個航空城的綠化算是做的滿廣泛的，也希望未來能夠真正落實，畢竟在都市中要能跟大自然接觸，可不是件容易的事。
不過不知道大家在看整個土地規範時，心裡有沒有浮現一個疑問：
為什麼住宅區都是放在離機場偏遠的區域？
很簡單，有機場就有噪音，有噪音就有噪音管制區。這張圖就是整個桃機擴建後的噪音防制示意圖，依照防制辦法，新的學校、圖書館、醫療機構與住宅區，應該要在60分貝線以外，而60分貝就差不多是一般人說話的聲音，70分貝以上就會讓一般人感到焦慮。
但我們可以看到，還是有部分住宅區在範圍內，而且有極少部分是65分貝線範圍，從土地使用分區比較不規則的線條來看，我猜這些應該是申請原地保留的住戶。
以上就是航空城幾個重要的土地規劃，這不僅是都市計畫中非常重要的一環，也大大影響整個航空城未來的建築樣貌與城市風格，而且有計畫過的新市鎮，基本上不太會出現沒有人行道、綠地公園不足等老舊城鎮才有的問題。
另外，每種土地使用分區需要多少土地，其實是有一套算法的，當然，如果算法真的如此精準，就不會出現規劃不佳的問題，所以實際上就算進入後續任一個階段，都還是有可能做更動。
六、過程中產生甚麼爭議
好啦，上面把航空城基本內容都介紹完了，接下來就來看看整個航空城計畫，究竟造成哪些爭議。不過一個徵收案，除了反對方一定也存在贊成方，但反對方的爭議比較複雜，後面在稍稍提到贊成方的看法。
首先第一個要提到的就是航空城最大爭議—徵收，一樣我們從地圖來看，可以看到有四個里幾乎是100%消失，分別是大園區的三石里、大海里、竹圍里與埔心里，而最一開始新聞提到「消失的里」就是竹圍里。
根據新聞報導，原本3600人的小鎮，因為自願優先搬遷，可以領獎勵金的鼓勵下，現在預估剩不到500人，而全村得在2024年10月前搬離。除此之外，計畫區內還有部分的住戶，是1970年代桃園國際機場興建時，就曾經被徵收過的民眾，時間流逝、50年過去，現在又遭到二次徵收。
因此居民的問題就來了，被外界稱作史上徵收面積最大的桃園航空城，有必要徵收這麼多土地嗎？
這可以拆成兩部分來看，前面提到整個徵收計畫，分成交通部負責的「機場園區」，與桃園市政府的「航空城附近地區」兩個部分。
1.交通部的機場園區
首先先來看交通部負責的區域，這邊就讓我們出動一份全新文件—〈桃園航空城計畫機場園區特定區特定農業區農牧用地納入徵收必要性聽證作業報告〉。
這份文件能看到反對方，對於交通部徵收土地的疑慮，像是上面提到的自貿港、產業專用區、住宅、商業等區域設置的必要性、被徵收的學校會影響教育權、徵收農地對於糧食安全影響等方面，都抱持相當大的疑問，而我們簡單看一下政府是如何解釋的。
首先是對於區域設置的疑問，綜合反對方的意見，主要有兩個疑問：
1.客貨運量的預估數據不夠準確，導致後面劃設的區域過於樂觀
2.航空城附近都有類似的都市計畫、工業、貨運園區等用地尚未使用完全，為何不多加利用而要徵收新土地？
而政府提供的說明是，以桃園機場客運量為例，已經連續5年超過綱要計畫預估的年成長率，而依照桃機公司2020年公布的綱要計畫來看，在考量疫情影響下，基本情境桃機在2030年客運量會到約6000萬人次，2040年則到7280萬，保守版本的2040年則會到6330萬，但不管是基本還是保守預估，都是目前第一與第二航廈，難以無法消化的旅客量。
而徵收新土地方面，政府則認為個別都市計畫有不同使用目的，無法相互替代。像是航空城附近的台北港與貨運園區，跟航空城的產業專用區開發目的與需求都不相同，另外還有自由貿易港區於107年底開發完成後，已無地可招商。
再來教育權方面，因為航空城計畫受影響的學校總共有6所，其中3所是因為第三跑道徵收而搬遷，另外3所則是位於60分貝噪音線內，短期都預計往計畫區外圍遷移，長期則有部分學校的興建計畫，預計是在2024年陸續停招。
而第三個爭議，就是特定農業區的損失，在這支影片一開始有提到，農業土地佔航空城計畫滿大比例，不過農用土地又能分成「一般農業區」與「特定農業區」。所謂特定農業區的意思，是優良農地或政府曾經投資建設重大農業改良設施的農地，須加以保護。
因此反對方認為，應該要保護這些改良過的特定農業區，藉此維持糧食自給率。但管理農地的行政院農業委員會認為，目前全國農地總量還能維持糧食安全，而且航空城徵收範圍並不是主要糧食生產地區，因此可以釋出開發。而這些特定農地，就在農委會的同意下予以徵收，以上就是關於交通部機場園區徵收爭議的精簡版說法。
2.桃園市政府的航空城附近地區
那看為交通部負責的部分，我們接下來換看市政府，也就是航空城附近地區徵收必要性說明一下。
在文件中的必要性這項，政府給出四個開發原因：
1.60分貝噪音線以北劃設產業專用區
2.支撐捷運運量
3.區段徵收財務自償須有充足配餘地
4.道路系統等公共設施需連貫
詳細內容大家可以到影片中看一下(14:11)，但我這邊想分享一個思考路線，如果依照政府文件上面敘述，「航空城區段徵收是財務自償事業，因此需要有充足的土地，供政府標售或多元開發、償還開發成本。」
這段是否能反過來翻譯成，因為政府手頭沒有足夠的開發資金，但為了讓整體計畫能順利進行，需要多徵收其他土地來換取開發經費？
而換句話說，如果政府手上有足夠甚至部分資金能運用時，是否不用徵收這麼多土地呢？
再來還有個很奇異的地方，同樣是政府110年公開的文件，在提供給一般民眾閱讀的問與答第八版，四項必要性說明當中，同樣的四點說明，卻看不到原本的第三點「區段徵收財務自償，須有充足之配餘地」相關內容，而換成「需同時滿足開發區內地主區段徵收配地需求」。
以上這兩點原因，讓我個人在航空城附近地區徵收的必要性這點，打上了一個問號，當然這部分歡迎大家在下方良性討論。
3.第三跑道位置問題
接下來則說明第三跑道位置問題。有部分民眾與環團質疑，如果真的需要蓋第三跑道，為何不延長現有的海軍基地跑道呢？當然目前第三跑道位置已經確定了，但我們可以從109年第三跑道環評報告書定稿本下方的，書面審查意見辦理情形對照表中看到同樣疑問。
政府認為海軍基地加長方案，太靠近人口與產業聚集地，受影響的面積與人口會增加，因此在2003年桃園市政府就通知交通部往海邊方向擴建，這樣說有點模糊，我們換成地圖來看。
目前確定興建的第三跑道在上方，而海軍基地方案應該會落在下方。以噪音範圍來看，如果依照住宅區要在60分貝線以外的規劃，整個航空城目前的土地規劃會需要大幅挪動。))
再來換成禁限建範圍來看，如果採納海軍基地方案，包括青埔、大園、菓林、大竹、機場捷運A16A17、綠線鄰近航空城車站，幾乎都會受到影響，因此航空城計畫書寫到，避開附近高強度發展聚落，及噪音的最低影響程度考量，往北側擴充機場專用區。
當然在規劃過程中，也是有出現除了海軍基地外的方案，但後續都因為無法因應未來運量擴張而沒有被政府採納，而國際上常見的填海造陸選項，則因為洋流交匯、洋流沖蝕力強勁，以及填海造陸要考量太多層面下，機場發展目前還是以內陸為主。
所以從上面這兩部分的內容可以發現：
光是桃園航空城的核心計畫—機場園區建設，在徵收前就有許多不同的意見，更何況還有機場園區周圍的廣大土地。
但除了上面的質疑聲音，其實也有部分居民贊成徵收，主要理由是這三、四十年以來，他們已經受夠了桃園機場產生的噪音與空氣汙染，甚至部分農業地遭到重金屬汙染無法種植，其中以新街溪和埔心溪流域汙染最為嚴重，主要原因是早期上游工業園區的管線未妥善分離，讓工業廢水進入灌溉系統，中下游農地再引河水灌溉導致，整體情況雖然在政府近年來的管制措施下有逐漸改善，但居民還是希望藉由這次徵收，搬到比較適合居住的地方，也期盼航空城計畫的核心產業引進，讓附近工作有更多元的選擇、經濟也得以發展。
當然，上面提到的爭議項目只是冰山一角，還有徵收衍伸出的拆遷、安置計畫、估價計算、後續土地分配等問題。甚至你在Google打上「航空城 爭議」，應該會發現許多徵收戶認為估價太低，導致老屋被徵收後買不起新房的情況。
當然從政府的角度來看，他們有釋出一些有條件的加成補償金，但在2021、2022年受到疫情與烏俄戰爭影響，全世界房價與營建成本漲幅之大，對於不管是購買安置住宅，或是自行興建房屋的住戶來說，整個情況可說是雪上加霜。
而且就算徵收戶都順利搬遷，後續還有計畫區的整地施工、土地招商、甚至是同意與反對徵收的住戶間，情感撕裂等等問題需要面對。另外，扮演執行角色的政府，還有兩件最最重要的事情——航空城財務計畫，以及整體開發後的成果報告，都是關心這議題的民眾熱切追蹤的項目。
五、整體計畫進度
最後，前面說了這麼多內容，這邊就簡短看一下目前航空城推動的進度。前面的風風雨雨太過複雜，這邊先快轉到2020年，內政部通過區段徵收計畫後，象徵航空城正式啟動。
2021年主要是進行估價、優先區搬遷與相關安置作業，以及部分工程的實質開工。2022年則是安置區的整地、安置住宅興建、 安置街廓配地作業等等。未來則是陸續有搬遷作業與工程在進行，2024年11月全區施工、2028年完工，詳細時程因為整個計畫都在動態調整，很難有精準的時間表。
況且在整個航空城計畫分成兩階段的情形下，其中的二期需要等到第一期開發區的產業專用區，招商率達65％以上才會啟動，因此可以說得到2030、2040年，才能陸續看出整個航空城計畫的全新面貌。
六、為何拖了十幾年才進入徵收？
航空城做為全台史上最大徵收案，不論是資料、受影響人數、爭議問題、牽涉機關、經費等，各個面向都是相當複雜且繁瑣。如果要幫前面的全部內容做個小總結，還真的有點困難。
但我們從這隻影片篇幅最長的爭議來看，反對徵收戶的疑慮主要有幾項，例如徵收手段具有強制性、整體計畫是否能達到預期、相關區域設置是否必要、徵收否能縮小範圍、相關費用計算疑問等等。贊同方則是主張居家環境已受到噪音與污染影響幾十年，並且需要引進產業，才能帶動當地經濟發展。
再來以政府的角度來看，主要就是希望把桃園機場從原本單純的交通用途，重新塑造成帶動經濟發展的航空城市。當然，整個航空城計畫所牽涉到的角色不只上面的三個，甚至還有參與招商的企業、地主、一般民眾、環團等等，都存在各種不同的立場與想法，也有他們各自堅守的底線。
但回歸整體開發計畫來看，其實在爭議項目中，還有一個面相沒有提到：
為何桃園航空城從2009年提出以來，工程到現在還沒到一段落？
非常簡單，因為在早期的政府部門之間，也存在不少問題。像是開發方式是要全區一次徵收一次開發還是分區分期、徵收土地要用甚麼手段、財源如何籌措、中央與地方權限劃分等等，當時都處在渾沌的狀態，導致許多計畫內容一變再變。
而且除了政府之外，新舊首長上任對於航空城也有不同意見，甚至連招商對象，也就是產業界代表，對整體計畫也曾經提出不同的聲音。而這種涉及不同的政府層級、公私部門，以及計畫如此龐大的情形下，導致航空城計畫不斷空轉，監察院也曾經針對這個情形進行調查。
但以上的種種紛擾，對於面臨最直接衝擊的徵收戶來說，一旦政府權責劃分不清，導致提出疑問得不到清楚回應，甚至同樣問題政府單位卻出現不同回答時，不管是同意徵收還是反對，對於政府的信任度就會越來越低，更間接讓後續計畫執行時，產生不小的反彈與憂慮，導致進度越來越慢。
一塊土地歷經幾百年的改變與發展，在不同時代會被賦予不同的任務，就像桃園航空城從原本眾多的農地跟小村落，變成背負著國家門戶、產業轉型、經濟發展的目標，這是個跨時空、跨機關、跨政黨、牽涉到好幾萬人、好幾千戶住戶的大型造鎮計畫。
或許大部分人都會覺得，航空城的規劃與爭議跟自己沒有太大關係，畢竟生活沒受什麼影響，老實說的確沒錯。但換個角度來說，或許可以把視角，放回你自己現在居住的地方。思考一下，有關心過住家附近有哪些改變嗎？畢竟這幾十年來，不只大園區與蘆竹區發生過這樣的巨變，就連台北市現在非常繁華的區域，在以前也就只是農田罷了。
因此你所居住的地方，在未來有哪些驚天動地的變化，說真的沒人能仔細跟你說清楚，但了解自己居住的環境有哪些改變，就是撥開迷霧的第一步，這也是我從交通建設、重大工程與區域發展，三大主題作為台灣解碼中首要內容的初衷，畢竟這些建設，會直接的影響整體城市的發展與樣貌。
謝謝你看到最後，桃園航空城當然還有非常非常多的細節還沒說到，畢竟這個開發案真的很大，牽涉到的層面超級複雜，相比之下不太重要的主題，只能先忍痛簡述處理，甚至完全跳過，我也會視資料跟排程，再決定是否加開第二集。而對人文紀錄有興趣的，也可以看看公視製播的我們的島，可以讓你從不同面向，更加瞭解整個航空城計畫帶來的影響。
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