反思俄烏情勢|美歐為何不設禁航區?北約是否承諾不東擴?

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戰雲瀰漫8年後,伴隨俄羅斯於2022年2月24日宣布發起「特別軍事行動」,俄烏衝突正式爆發。戰況發展至今,基輔已遭俄軍包圍,烏東則陷入膠著,俄方已於3月7日提出停火條件,包括烏克蘭立即停止軍事行動、承認克里米亞主權屬於俄羅斯、承認烏東兩共和國獨立、修憲確保烏克蘭的中立地位等;澤倫斯基(Volodymyr Zelenskyy)方面雖有鬆口跡象,卻仍不願明確表態。而綜觀眼下中美俄三方互動,中俄交好、中美博弈、美俄急凍,國際格局變化或因俄烏衝突加速,諸如「今日烏克蘭,明日台灣」等警語,更予人東西熱點連動之感。針對此一國際變局,「中華民國國際關係學會」於3月10日舉辦「俄烏情勢-反思與前瞻」時事座談會,由學會會長、政治大學外交系教授盧業中主持,邀請到中興大學國際政治研究所教授楊三億、中央警察大學國境警察學系副教授楊佩珊、淡江大學國際事務與戰略研究所副教授李大中、台灣大學政治系教授張登及,探討俄烏情勢牽動的國際格局變化,以及對兩岸的相關啟示。此為系列報導第二篇(共三篇)。
美國的侷限
李大中由政策變化、歷史認知兩方面,分析此次華盛頓在俄烏衝突的前後取態。
首先是美國的政策變化,李大中認為,美國的戰前立場相當穩健,其與北約在俄烏邊界緊張時,表態支持烏克蘭,同時進行多場外交斡旋,包括美俄之間、美國與北約之間、俄烏之間等,但一切努力在2月21日後改變,普京(Vladimir Putin)於當日宣布承認烏東兩共和國,並在2月24日入侵烏克蘭,戰爭由此爆發。美國與北約便改採懲罰性手段,此次制裁規模遠勝2014年,只是都不是以安理會名義,雖說聯合國也有出台決議,但其實缺乏約束力。
李大中指出,此次衝突也暴露美國手段的侷限性。普京便是知道美國不會直接介入,才會發起軍事行動,而衝突持續至今,美國確也僅用相對間接的方式提供協助,包括運輸武器、情報交換等。
李大中舉例,近期兩個事件足以說明美國立場,第一是波蘭表示願意提供戰機,但遭美國拒絕,第二是歐美不願在烏克蘭設立禁航區。前者有兩個原因,一是波蘭沒事先知會美國,第二是向烏克蘭提供戰機將讓局面更加複雜,恐會將北約拖入戰火;禁航區之例亦為此理,烏克蘭雖向歐美提出禁航區的設立要求,卻得不到回音,也是因為歐洲各國擔憂捲入衝突,綜觀利比亞內戰等前例,設立禁航區往往是動武前兆,但北約與歐洲如今皆無意願對俄動武,自也無此。
李大中分析,由上述兩例,便可看到美國在政策上的自我限制,即雖然支持烏克蘭,卻也不是毫無保留。而此次衝突也對拜登政府產生三點影響,第一點是俄羅斯威脅的形象更加強烈,第二點是有助讓拜登凝聚領導力,第三是體現北約的價值與重要性,對拜登政府而言算是加分。
而在歷史認知層面,李大中指出,俄烏衝突的爆發,顯示美俄對於國際局勢的發展認知不同。在俄羅斯看來,北約東擴步步進逼,美國更持續煽動顏色革命,皆是對己身安全的嚴重侵犯;但美國便是講求實力邏輯,早在歐巴馬(Barack Obama)時期,美國就認為俄羅斯只有能源能看,憑什麼擋住美國。
李大中最後分析,此次衝突可能影響美國判斷威脅的排序,烏克蘭當然不是美國的核心利益,但如今威脅有急迫性;中國當然是美國的長程挑戰,但目前中俄正在美國戰略壓力下逐漸靠近。這般發展,讓人想起2001年的「911事件」,美國為此將注意力轉到中東,中國由此迎來戰略機遇期。這次衝突會否讓美國注意力西移,往後的「新冷戰」會不會從中美回到美俄之間,都值得觀察。
烏克蘭的位置是關鍵
張登及則以大國政治的視角提出分析。
首先,此次衝突發生在地緣政治的「心臟地帶」,也就是東歐地區。張登及指出,地緣政治導致國際關係行為者的選項,會受到幅員、位置、資源的影響,如果實力類似,但是位置不同,選項就很不同。例如台灣的地緣位置,便處於受人重視、但是擔心被拋棄的尷尬,因此必須像芬蘭一樣,非常留意自己的對外政策。3月10日韓國選出新總統尹錫悅,其也同樣要面臨扈從或挑釁的選擇。
張登及表示,此次衝突也可看到國際體系結構的變化,已與冷戰結束時不一樣。倘若今日北約擴張到盧安達,就算當地有俄羅斯勢力,也未必會爆發戰爭,而如果北約夠強大、或是俄羅斯夠強大導致北約不敢東擴,這場戰爭便也打不起來。西方在冷戰結束後,沉浸在大勝的氛圍中,但歐盟無形中受到削弱,北約也陸續接受許多小國,此次或許有些力不從心。但美國通過此次衝突凝聚北約,應算得分。
而針對各方行為者在俄烏戰爭的獲益,張登及分析,此次俄羅斯可能想用閃電戰,逼烏克蘭簽城下之盟,但或許沒料到會久拖,倘若西部的利沃夫被當作「烏克蘭重慶」,可能導致戰局進一步拖延;如果北約持續提供軍事支持,便可能讓僵局持續。俄羅斯或許看到短期有利,但長期被孤立的風險正在上升。
此外張登及提到中國與印度的表態。此次聯合國的譴責表決,共有35票棄權,中印皆在其中,由人口來看,世界前兩大國都投了棄權票。而美國當然為此施壓兩國,但中印各有考量。例如印度如今60%裝備都是俄製的,也向俄羅斯購買能源,自然不願意跟著譴責。QUAD視訊會議中,印度便提出質疑,「四方會談究竟是要討論歐洲還是討論印太,制約中國擴張不是重點嗎?」
而針對衝突爆發,張登及提出「民族斷層線」、「北約東擴」兩個觀察緯度。
首先在「民族斷層線」上,張登及表示烏克蘭便是歐洲「第二個巴爾幹」。過往在蘇聯壓制下,東歐民族矛盾並未爆開,但如今看來已然爆開。過往烏克蘭親俄派總統亞努科維奇(Viktor Yanukovych)之所以能當選,烏東地區的親俄人口貢獻良多,但這也是2014年後親俄派難再得勢的關鍵,因為烏東武裝獨立、克里米亞回歸俄羅斯,兩處人民皆無法再參加烏克蘭選舉,從而註定了親俄派的衰頹。這道「民族斷層線」,是俄羅斯出兵的原因之一。
而在「北約東擴」議題上,張登及回顧了「是否有過承諾」的羅生門。如今的美國往往表示,自己無法承諾北約不東擴,因為各國皆可申請加入北約,但俄羅斯由此抱怨,美國此舉違反歷史默契。張登及表示,就檔案來看,確實沒有歷史文件寫明北約不能東擴,美蘇領導人亦未曾就此簽字,但1988年談判德國統一時,美蘇會談曾有逐字稿紀錄,美方確實承諾,兩德統一後,北約「不會向東一吋」(not one inch eastward),也就是俄羅斯理解的「北約不東擴」。
但張登及補充,美國在2000年後曾經「翻案」,表示此句意味「北約軍隊不會進入東德」,而非承諾「北約不東擴」。這般邏輯,就像曾經有人詢問戈巴契夫(Mikhail Gorbachev),為何相信「北約不東擴」的承諾,其也表示,自己並沒想到蘇聯會瓦解,也沒料到華沙公約組織會消失,又怎能預想「北約不東擴」的問題。
張登及總結,美國的「翻案」也很難自圓其說,畢竟如果都承諾「北約軍隊不進入東德」,又怎能接納其他國家;把東德團團圍住,此舉自然是違反誠信。

原文發表於2022/3/11《多維新聞》:
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台南鹽水為台灣知名古城鎮,清朝時期憑藉倒風內海與急水溪河運,於雍正、乾隆年間發展為台灣著名港區。因其地形略微彎曲,狀似新月,故有「月津」之雅稱,與府城(今台南中西區與安平區)、彰化鹿港、台北艋舺,並稱台灣四大港,留下「一府二鹿三艋舺四月津」的時代記憶,側寫了先民開墾台灣的發展軌跡。
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