反思俄烏情勢｜美歐為何不設禁航區？北約是否承諾不東擴？

更新於 2022/04/02發佈於 2022/03/12閱讀時間約 7 分鐘

戰雲瀰漫8年後，伴隨俄羅斯於2022年2月24日宣布發起「特別軍事行動」，俄烏衝突正式爆發。戰況發展至今，基輔已遭俄軍包圍，烏東則陷入膠著，俄方已於3月7日提出停火條件，包括烏克蘭立即停止軍事行動、承認克里米亞主權屬於俄羅斯、承認烏東兩共和國獨立、修憲確保烏克蘭的中立地位等；澤倫斯基（Volodymyr Zelenskyy）方面雖有鬆口跡象，卻仍不願明確表態。而綜觀眼下中美俄三方互動，中俄交好、中美博弈、美俄急凍，國際格局變化或因俄烏衝突加速，諸如「今日烏克蘭，明日台灣」等警語，更予人東西熱點連動之感。針對此一國際變局，「中華民國國際關係學會」於3月10日舉辦「俄烏情勢－反思與前瞻」時事座談會，由學會會長、政治大學外交系教授盧業中主持，邀請到中興大學國際政治研究所教授楊三億、中央警察大學國境警察學系副教授楊佩珊、淡江大學國際事務與戰略研究所副教授李大中、台灣大學政治系教授張登及，探討俄烏情勢牽動的國際格局變化，以及對兩岸的相關啟示。此為系列報導第二篇（共三篇）。

系列報導第一篇：反思俄烏情勢｜五個視角與兩個力道

系列報導第三篇：反思俄烏情勢｜是不是中國的戰略機遇？台灣應當學到什麼？

美國的侷限

李大中由政策變化、歷史認知兩方面，分析此次華盛頓在俄烏衝突的前後取態。

首先是美國的政策變化，李大中認為，美國的戰前立場相當穩健，其與北約在俄烏邊界緊張時，表態支持烏克蘭，同時進行多場外交斡旋，包括美俄之間、美國與北約之間、俄烏之間等，但一切努力在2月21日後改變，普京（Vladimir Putin）於當日宣布承認烏東兩共和國，並在2月24日入侵烏克蘭，戰爭由此爆發。美國與北約便改採懲罰性手段，此次制裁規模遠勝2014年，只是都不是以安理會名義，雖說聯合國也有出台決議，但其實缺乏約束力。

李大中指出，此次衝突也暴露美國手段的侷限性。普京便是知道美國不會直接介入，才會發起軍事行動，而衝突持續至今，美國確也僅用相對間接的方式提供協助，包括運輸武器、情報交換等。

李大中舉例，近期兩個事件足以說明美國立場，第一是波蘭表示願意提供戰機，但遭美國拒絕，第二是歐美不願在烏克蘭設立禁航區。前者有兩個原因，一是波蘭沒事先知會美國，第二是向烏克蘭提供戰機將讓局面更加複雜，恐會將北約拖入戰火；禁航區之例亦為此理，烏克蘭雖向歐美提出禁航區的設立要求，卻得不到回音，也是因為歐洲各國擔憂捲入衝突，綜觀利比亞內戰等前例，設立禁航區往往是動武前兆，但北約與歐洲如今皆無意願對俄動武，自也無此。

李大中分析，由上述兩例，便可看到美國在政策上的自我限制，即雖然支持烏克蘭，卻也不是毫無保留。而此次衝突也對拜登政府產生三點影響，第一點是俄羅斯威脅的形象更加強烈，第二點是有助讓拜登凝聚領導力，第三是體現北約的價值與重要性，對拜登政府而言算是加分。

而在歷史認知層面，李大中指出，俄烏衝突的爆發，顯示美俄對於國際局勢的發展認知不同。在俄羅斯看來，北約東擴步步進逼，美國更持續煽動顏色革命，皆是對己身安全的嚴重侵犯；但美國便是講求實力邏輯，早在歐巴馬（Barack Obama）時期，美國就認為俄羅斯只有能源能看，憑什麼擋住美國。

李大中最後分析，此次衝突可能影響美國判斷威脅的排序，烏克蘭當然不是美國的核心利益，但如今威脅有急迫性；中國當然是美國的長程挑戰，但目前中俄正在美國戰略壓力下逐漸靠近。這般發展，讓人想起2001年的「911事件」，美國為此將注意力轉到中東，中國由此迎來戰略機遇期。這次衝突會否讓美國注意力西移，往後的「新冷戰」會不會從中美回到美俄之間，都值得觀察。

烏克蘭的位置是關鍵

張登及則以大國政治的視角提出分析。

首先，此次衝突發生在地緣政治的「心臟地帶」，也就是東歐地區。張登及指出，地緣政治導致國際關係行為者的選項，會受到幅員、位置、資源的影響，如果實力類似，但是位置不同，選項就很不同。例如台灣的地緣位置，便處於受人重視、但是擔心被拋棄的尷尬，因此必須像芬蘭一樣，非常留意自己的對外政策。3月10日韓國選出新總統尹錫悅，其也同樣要面臨扈從或挑釁的選擇。

張登及表示，此次衝突也可看到國際體系結構的變化，已與冷戰結束時不一樣。倘若今日北約擴張到盧安達，就算當地有俄羅斯勢力，也未必會爆發戰爭，而如果北約夠強大、或是俄羅斯夠強大導致北約不敢東擴，這場戰爭便也打不起來。西方在冷戰結束後，沉浸在大勝的氛圍中，但歐盟無形中受到削弱，北約也陸續接受許多小國，此次或許有些力不從心。但美國通過此次衝突凝聚北約，應算得分。

而針對各方行為者在俄烏戰爭的獲益，張登及分析，此次俄羅斯可能想用閃電戰，逼烏克蘭簽城下之盟，但或許沒料到會久拖，倘若西部的利沃夫被當作「烏克蘭重慶」，可能導致戰局進一步拖延；如果北約持續提供軍事支持，便可能讓僵局持續。俄羅斯或許看到短期有利，但長期被孤立的風險正在上升。

此外張登及提到中國與印度的表態。此次聯合國的譴責表決，共有35票棄權，中印皆在其中，由人口來看，世界前兩大國都投了棄權票。而美國當然為此施壓兩國，但中印各有考量。例如印度如今60%裝備都是俄製的，也向俄羅斯購買能源，自然不願意跟著譴責。QUAD視訊會議中，印度便提出質疑，「四方會談究竟是要討論歐洲還是討論印太，制約中國擴張不是重點嗎？」

而針對衝突爆發，張登及提出「民族斷層線」、「北約東擴」兩個觀察緯度。

首先在「民族斷層線」上，張登及表示烏克蘭便是歐洲「第二個巴爾幹」。過往在蘇聯壓制下，東歐民族矛盾並未爆開，但如今看來已然爆開。過往烏克蘭親俄派總統亞努科維奇（Viktor Yanukovych）之所以能當選，烏東地區的親俄人口貢獻良多，但這也是2014年後親俄派難再得勢的關鍵，因為烏東武裝獨立、克里米亞回歸俄羅斯，兩處人民皆無法再參加烏克蘭選舉，從而註定了親俄派的衰頹。這道「民族斷層線」，是俄羅斯出兵的原因之一。

而在「北約東擴」議題上，張登及回顧了「是否有過承諾」的羅生門。如今的美國往往表示，自己無法承諾北約不東擴，因為各國皆可申請加入北約，但俄羅斯由此抱怨，美國此舉違反歷史默契。張登及表示，就檔案來看，確實沒有歷史文件寫明北約不能東擴，美蘇領導人亦未曾就此簽字，但1988年談判德國統一時，美蘇會談曾有逐字稿紀錄，美方確實承諾，兩德統一後，北約「不會向東一吋」（not one inch eastward），也就是俄羅斯理解的「北約不東擴」。

但張登及補充，美國在2000年後曾經「翻案」，表示此句意味「北約軍隊不會進入東德」，而非承諾「北約不東擴」。這般邏輯，就像曾經有人詢問戈巴契夫（Mikhail Gorbachev），為何相信「北約不東擴」的承諾，其也表示，自己並沒想到蘇聯會瓦解，也沒料到華沙公約組織會消失，又怎能預想「北約不東擴」的問題。

張登及總結，美國的「翻案」也很難自圓其說，畢竟如果都承諾「北約軍隊不進入東德」，又怎能接納其他國家；把東德團團圍住，此舉自然是違反誠信。

原文發表於2022/3/11《多維新聞》：

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