中國斡旋沙特伊朗復交後,也門內戰要如何收場?

2023/04/13閱讀時間約 11 分鐘
路透社4月9日引述胡塞武裝(Houthis)消息,稱沙特阿拉伯與阿曼合組的代表團已抵達也門(又譯作葉門)首都薩那,準備與也門胡塞武裝領導人馬沙特(Mahdi al-Mashat)會晤,雙方將討論內戰停火事宜與後續政治安排,包括解除包圍、結束侵略、恢復也門民眾人權等。據兩名參與談判的消息人士透露,倘若此次能達成協議,各方或在4月20日開始的伊斯蘭教開齋節前公布消息。
此一進展,是繼沙特伊朗宣布復交、沙特與敘利亞規劃復交後,中東又一個和解曙光。也門內戰始於2011年的阿拉伯之春騷亂,彼時掌權33年總統薩利赫(Abdullah Saleh)受各方圍剿,當中既有高喊自由民主的示威者、伊斯蘭反對派,也有胡塞武裝、南方運動(Southern Movement)等陳年叛軍。而原本服從薩利赫指揮、震壓反對勢力的也門政府軍,也在利益驅使下出現分裂:部分政府軍決定與反對勢力合流,將槍口指向總統,薩利赫的處境日漸孤立。2011年11月,在沙特等海灣阿拉伯國家施壓下,薩利赫被迫辭職,其副總統哈迪(Abdrabbuh Mansur Hadi)則在2012年的總統大選中勝出,領導新一屆也門政府。
然已被挑起的騷亂無法平息,在胡塞武裝、南方運動分頭起事下,也門政府軍分身乏術,無法恢復秩序,儘管出身南也門的哈迪多少能夠管束南方運動,北部的胡塞卻始終桀敖不馴。時至2014年,胡塞武裝已佔領也門北部大片土地,包括首都薩那,哈迪被迫同意與胡塞共組「聯合政府」,但雙方在總理與石油部長人選上缺乏共識,最終聯合政府宣告流產,也門內戰乃於2015年正式白熱化,胡塞武裝遂在薩那建立新政府,哈迪則與支持者撤退到亞丁,其個人隨後又流亡至沙特。
2015年3月26日,沙特宣布開始在也門對胡塞武裝採取軍事行動,響應的還有巴林、科威特、卡塔爾和阿聯酋,有鑑於伊朗支持胡塞許久,海灣國家此舉昭示了也門衝突漸成代理人戰爭。這場危機原本起於反薩利赫鬥爭,卻在各方先後進場、暴力持續氾濫下,由原本的南北舊怨,轉化為沙特與伊朗的地緣博弈,同時夾雜伊斯蘭恐怖組織的趁亂崛起,導致了嚴重的人道主義災難。
如今之所以漸露停火曙光,除因各方竭力斡旋外,也與沙特、伊朗的意志流轉有關。
2023年4月4日,這天正值是國際兒童節,也門首都薩那的兒童在一個遊樂場玩耍,暫時忘卻戰火的痛苦。假如沙特聯軍與胡塞武裝達成永久停火,對於這些兒童及家人而言,或總算放下心頭大石。(Reuters)

沙特與伊朗各有何考量

2021年起,在伊拉克斡旋主導下,沙特與伊朗進行了多輪復交會談,此後因為伊拉克總理卡迪米(Mustafa Al-Kadhimi)卸任,阿曼的斡旋角色有所提升。而在前述會談中,沙特便多次提及也門停戰的規劃,同時希望伊朗停下對其邊界的「騷擾」,意即讓胡塞武裝停止對沙特國土及煉油設備的襲擊。
由上述發展可見,沙特之所以急於同伊朗緩和關係,南境的動盪至關重要,而其背景又與美國撤出中東環環相扣。自沙特2016年介入也門戰場起,美國便通過軍火銷售、情報共享來支援沙特,但伴隨印太戰略角色漸顯,美國無心流連中東戰場,對沙特的支援便發生動搖。2018年10月,時任美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)公開呼籲沙特聯軍停止空襲,美國防長馬蒂斯(Jim Mattis)也要求各方參與聯合國發起的和談;2018年11月,美國宣布不再為於也門執行任務的聯軍飛機加油,沙特只能唾面自乾,稱是因其自主加油能力有所提升,故不再需要美國協助。
2019年3月,美國參議院以54票比46票贊成結束美國對沙特領導的也門戰爭的支持,並呼籲總統從沙特領導的聯盟中撤出。至此,沙特已難再自欺欺人,同年9月更發生胡塞以伊朗無人機襲擊沙特油田,導致沙國原油出口銳減、國際油價震盪的事件,利雅德由此下定決心擺脫也門泥淖,將重心放在「2030願景」的國家發展項目上,故自2020年起進行了多次停火與和談嘗試。但因也門內戰本質是沙伊兩國的代理衝突,故在沒有伊朗首肯下,沙特想要以單方撤出換取邊境的長遠和平,著實困難。
沙特王儲穆罕默德近日的外交舉措,包括與伊朗復交、促成與敘利亞和解等,對中東地區局勢,以至全球地緣政治影響力不容忽視。(Reuters)
2021年2月起,胡塞武裝升級了在也門中部的軍事行動,意圖奪取盛產石油的馬里布省,此一行動無疑受到伊朗支持,彼時黎巴嫩真主黨領導人、親伊斯蘭革命衛隊(IRGC)的伊朗媒體塔斯尼姆通訊社(Tasnim News Agency)皆強調,胡塞武裝在馬里布的新攻勢具有戰略意義。對伊朗來說,也門的地緣角色與敘利亞、伊拉克和黎巴嫩大致類似,是組成「什葉新月」的重要一環,既要為國家建立安全緩衝帶,也是意在投射地緣影響力,故沙伊之間若無法取得停戰共識,也門衝突必然持續復起,而這便是中國促成沙伊復交後,各界之所以對也門停火取態樂觀的關鍵。
而綜觀兩國的真實需求,沙伊復交在也門戰場投射了不同的利益考量。在沙特的盤算內,如前所述,其首先要確保自己的國家安全,降低被胡塞武裝以無人機和導彈襲擊的可能。據沙特統計,在2015年至2022年4月期間,沙特共遭受過1,000次以上火箭與導彈襲擊,以及350次的無人機襲擊,其中大部分是胡塞武裝以及伊拉克境內的親伊朗民兵所為。而沙特現下的防禦能力無法充分應對前述威脅,美國又已無心在中東戰場糾纏,左支右絀下,沙特只能與伊朗談判和解。但即便伊拉克、阿曼都曾斡旋沙伊復交,沙特也誠意十足,伊朗卻始終擔憂自身利益受損,故並不總是積極配合,此次好不容易通過與伊朗關係密切的中國居中斡旋,才終於得償所望,沙特當然會努力推進後續停火談判。
而在伊朗的盤算內,其希望將胡塞、乃至也門戰場當成談判籌碼,與沙特進行利益交換。從伊朗的地緣目標來看,其當然不會完全放棄對胡塞的支持,因為這就意味多年投資盡付東流,但其可以承諾管束胡塞,讓後者不再襲擊沙特,換取沙特增加對伊投資、減少在媒體上抨擊伊朗內政、承諾不允許他國利用沙特領土或領空來打擊伊朗、支持核協議重啟等。換言之,便是以沙特的邊境安全換取伊朗的戰術解凍,讓德黑蘭能夠在內外場域重建形象,吸引經濟支持、緩衝制裁傷害。
圖為2023年4月6日,中國國務委員兼外長秦剛在北京會見來華舉行沙伊外長會晤的沙特外交大臣費薩爾(Faisal bin Farhan Al Saud)、伊朗外長阿卜杜拉希揚(Hossein Amir-Abdollahian),三人一同握手以示友好。圖片由伊朗外交部提供。(Reuters)

重點是停火後的政經安排

而從上述背景來看,在沙特退意急切,伊朗勢力又不會完全撤出、且將持續支持胡塞武裝的情況下,要結束也門內戰,便不能繞過對胡塞的安撫。
2022年4月,聯合國曾成功斡旋胡塞與也門政府軍停火,但6個月後,胡塞再提新條件,要求以也門政府的石油和天然氣收入,支付胡塞控制地的文職、軍事、安全僱員薪資,同時拒絕延長停火協議,和平終告破滅。由此可見,促成各方停火並不困難,真正困難的是鞏固停火結果,並為各方勢力提供可持續的政治與經濟安排。
從胡塞的視角來看,其之所以有恃無恐,源於對國際與區域局勢的感知。首先,同沙特類似,胡塞武裝也注意到了美國轉向印太的變化,並認為只要堅持攻勢,時間將對自己有利。與此同時,胡塞也發現,在伊朗與黎巴嫩真主黨長年援助下,自己的無人機與導彈已不僅能作報復工具,還能對沙特起到威懾作用,而除了前述的能源基礎設施外,沙特「2030願景」中位處紅海沿岸、南部的建設項目同樣暴露在受襲風險下,無形之中增加了胡塞的要價籌碼。
也門胡塞武裝最高政治委員會負責人(左)與沙特阿拉伯駐當地大使4月9日在首都薩那會面。(Reuters)
第二,胡塞知道沙特為求全身而退,願意犧牲也門政府的部分利益。2022年4月,沙特便迫使流亡7年的原也門總統沙迪辭職,好將權力轉移給沙特支持成立的8人總統領導委員會(PLC)。從現實視角來看,PLC的主要功能其實已非武裝鬥爭,而是要以多軌談判推動也門停火,正如其與哈迪簽署的權力移交條款中所述,「PLC將負責與胡塞武裝就整個共和國的永久停火進行談判,並坐在談判桌前達成最終和全面的政治解決方案,其中包括一個過渡階段,使也門從戰爭狀態轉變為和平狀態。」
由前述兩個脈絡來看,胡塞之所以拒絕延長2022年的聯合國斡旋停火,其真意或許不是繼續酣戰,而是要尋求與沙特的直接對話,好為自己爭取到更多利益、包括也門政府不願或無法給予的。據外媒報導,2022年10月停火破裂後,沙特便曾派出代表團秘密前往薩那,與胡塞進行會談,胡塞也派出代表團訪問了沙特的艾卜哈,以期緩和關係。從這一視角來看,胡塞的策略並非一無所獲。
而聚焦現實,與胡塞相關的停火議題約可可分成兩項:南北也門如何共處、油氣收入如何分配。
2023年4月2日,也門首都薩那正值伊斯蘭齋戒月期間,民眾享受難得的平靜,到山上放鬆心情。(Reuters)
胡塞雖不是合格的治國者,但其佔領下的北也門自治多年,基本上已是外於也門政府掌控的實質獨立體,若雙方有意實現永久停火,則北也門的自治地位如何保障,基本上也就決定了胡塞能獲取多少權力空間。對胡塞來說,最理想的狀態當然是自己控制的北也門實質自治,同時擁有也門政府的財政輸血,只是現實走向未必會盡如其意。
對於後衝突時代的也門政治規劃,各界目前提供了兩種程度不一的可行方案:第一,也門實施朝鮮方案,南北也門各自成國,避免無法共組聯合政府的尷尬,但這也意味缺乏能源稟賦的北也門將持續貧困,胡塞或許將持續發動攻擊,以向南也門進行經濟勒索;第二,南北共組聯邦政府,或讓北也門高度自治,並讓胡塞在政府中擁有一席之地,換取南北也門的名目統一,但如何弭平胡塞與政府的主導權之爭,避免衝突再起,恐怕需要更詳細的規劃與安排。
至於油氣收入的分配,基本上不論南北也門採取上述哪一種政治解決方案,也門政府恐怕都要有與胡塞共享油氣收入的覺悟,如果其最高目標是和平與停火。當然此處存在另一種可能,即由沙特來滿足胡塞武裝的部分預算要求,如果也門政府持續抗拒、不願妥協。
總之,在沙伊復交的變化下,也門停戰的可能比過往任何一刻都要清晰。但如何鞏固停火,進而建立戰後前行的政治結構,依舊是任重而道遠。伊朗或許可以管束胡塞不再襲擊沙特,卻恐怕不易放棄在也門的多年耕耘,這意味將來的也門依舊無法擺脫大國干預;沙特眼下急欲自也門戰場抽身,但若強押也門政府同意過於嚴苛的條件,自己又不願意協助維繫,恐怕只會為下一波南北衝突埋下引信。也門走向停火相當可期,但要如何鞏固和平,恐怕仍需時間協調與醞釀。
原文發表網址:
2023.4.13
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