第二次阿米塔吉‧奈伊報告《美日同盟：正途邁向2020年》●陳國雄（2007）

【Comment】2007年的報告明言：美日共同戰略目標「鼓勵台海議題透過對話和平解決」的前提是「假設台灣人民支持美日的想法……如果未來台灣人民透過民主程序，選擇一條不同的道路，美日將需要重新評估如何調整政策，以符合其共同的區域利益。」2007年的報告顯然對於台灣2008年的選舉結果，即對於台灣的2008總統（即馬）會支持美日安保的有較強的信心。從2011的今天來看，不是很令人感嘆嗎？

美日同盟：正途邁向2020年●陳國雄（2007）

2月16日，美國前副國務卿阿米塔吉（Richard L. Armitage）及前國防部助理部長奈伊（Joseph S. Nye），領銜推出一份報告書《美日同盟：正途邁向2020年》（The US-Japan alliance Getting Asia Right through 2020），分析2020年前的美日關係和亞太局勢，一般稱之為第二次阿米塔吉報告。這份跨黨派的報告，旨在提供2008年美國總統候選人擬定政策之參考，廣受各界矚目。回顧2000年10月發表的第一次阿米塔吉報告《美國與日本：朝向成熟的夥伴關係前進》（The United States and Japan: Advancing Toward a Mature Partnership），撰寫人員涵蓋Richard L. Armitage、Joseph S. Nye、Paul D. Wolfowitz、Kurt M. Campbell、Michael J. Green、James A. Kelly、Torkel L. Patterson、Robert A. Manning、Dan E. Bob、Kent M. Harrington、Frank Jannuzi、Edward J. Lincoln、Kevin G. Nealer、James J. Przystup、Robin H. Sakoda、Barbara P. Wanner等16位兩黨智囊的共同意見，這份跨黨派的報告也是為了提供給2000年的美國總統候選人做為政策參考。綜觀其後美日同盟的的發展情形，這份報告儼然成為布希政府對日政策的藍本。報告內容主張美日兩國應建立類似美英兩國的特殊關係，雙方除了共享情報、共享軍事科技（包括TMD）之外，也應當建立更緊密的聯合作戰訓練。第二次阿米塔吉報告同樣是由Richard L. Armitage和Joseph S. Nye兩位領銜發表，共同撰寫人還包括David Asher、Kara L. Bue、Kurt M. Campbell、Michael Green、John J. Hamre、Frank Jannuzi、James A. Kelly、Marsha Lee Lewis、Robert A. Manning、Robert McNally、Kevin Nealer、Torkel Patterson、Joseph W. Prueher、James J. Przystup、Robin Sak Sakoda、Randy Schriver等16位的兩黨智囊。這份報告將延續第一次報告的政策指標向前邁進，使美國的亞洲政策及美日同盟關係，正途邁向2020年。

報告中的「台灣」章節，筆者特別翻譯如下：台灣以及其成功的民主，對美日都很重要。台灣持續的民主發展，將最有機會帶給台灣人民更完善的治理和自由，並可加強台灣與理念相近的伙伴之間雙邊及區域合作，同時維持台灣作為其他亞洲國家追求政治自由化的榜樣。美國與日本在2005年2月的「二加二」部長會議宣佈，將「鼓勵台海議題透過對話和平解決」列為共同的戰略目標。這個眀智的戰略目標將可做為在2020年之前，甚至在台海雙方解決政治歧見之前的指導原則。上述戰略目標的意涵，乃是因為美日雙方確認的共同利益，在於創造並維持有益於透過對話方式和平解決台海問題的環境。為了促進此一利益，美國已經採取「雙重制約」（dual restraint）的政策，一方面嚇阻中國使用武力，同時也不鼓勵台灣片面採取走向獨立的步驟。對美國而言，美國將提供台灣正當防衛的需求，以維持抵抗武力威脅的能力，並反對以武力解決歧見的意圖，同時也堅守「一個中國政策」。日本應當瞭解美國的責任，並努力扮演其盟邦角色，幫助維持台海的和平與穩定。美日兩國應當鼓勵海峽雙方正面和建設性的互動，不鼓勵挑釁的言詞和無益的政治操作，並堅決反對軍事恫嚇及脅迫。此一戰略目標的意涵，乃是假設台灣人民支持美日的想法，對於美日兩國促進有利於以對話方式來和平解決台海問題的環境，台灣人民也有相同的認知。如果未來台灣人民透過民主程序，選擇一條不同的道路，美日將需要重新評估如何調整政策，以符合其共同的區域利益。就近期而言，台灣應當採取步驟加強自己的防禦能力，提升民主及施政，並展開與中國積極交往的計畫，包括同意直航，這些步驟將可對美國、日本以及區域內的國家傳達正確的訊息。

回顧2005年2月美日兩國部長級的「二加二」安保諮商會議，將「鼓勵台海議題透過對話和平解決」列為共同的戰略目標（Common Strategic Objectives），此一方針再度揭櫫於第二次阿塔吉報告，做為在2020年之前，甚至台海問題尚未解決之前的指導原則，等於是重申美日同盟維護台海和平的決心，台灣安全則順勢更加鞏固，因為和平是最好的安全。其實台灣早已涵蓋在美日同盟的防禦範圍之內。根據美日安保條約第六條規定：「為貢獻日本及遠東的國際和平與安全，日本得同意美國海、陸、空軍使用日本的設施。」而「遠東」的範圍，日本政府在1960年2月發表的統一見解明確指出：「駐日美軍得使用日本設施及區域來針對武力攻擊予以防衛的地區，大抵指菲律賓以北以及日本暨其周邊地區，包括韓國及台灣」。因而黃昭堂博士在老早以前就已斷言，美日安保條約保護的對象涵蓋台灣，台灣安全早在台灣關係法之前，已有美日安保條約的保障。
2005年2月的「二加二」會議，日本外務省發言人高島肇久在會後記者會中明確指出，美日安保條約涵蓋的範圍不只是日本，還包括朝鮮半島、台灣和北太平洋。日本外相町村信孝於當年4月29日在美國的演講會表示，台灣長久以來一直是美日安保條約的適用對象。一週之後的5月7日，町村外相在京都與中國外長李肇星會談時也重申，日本政府的中國政策沒有改變，他說：「根據日美安保條約規定，『遠東地區』為駐日美軍的活動範圍，而台灣在『遠東地區』的範圍之內，這是日本官方一向的見解」。這是鐵的事實，半世紀以來，台灣一直都是美日同盟的防禦範圍，根據這次的阿米塔吉報告，這個方針將至少會延續到2020年，甚至在台海問題尚未解決之前，情勢都不會改變。報告中「台灣」章節的撰寫人是前美國國務院亞太副助卿薛瑞福（Randy Schriver），在研討會後針對「重估對台政策」此一重點提出說明，他說：「如果台灣人民決定走向和中國統一，或是片面獨立，美國自然有必要重新評估美日同盟在台海的角色，以求得並維持兩國在區域內的最佳利益。」筆者認為，台灣的民主發展符合美日兩國的利益，而台灣的民主化一直都是台灣獨立化的同義詞，至少我們可以這麼說，台灣的獨立化與台灣的民主化一直都是正比關係，所以台灣民主化的進展，必然會朝向台灣獨立化的結局。如果台灣的民主進展抵達台灣人民決定要片面獨立的地步，屆時美日兩國為了維持他們在區域內的最佳利益而「重估對台政策」時，調整的方向會朝向何處？會放棄維持台海和平與穩定的政策嗎？會把台灣排除在美日同盟的防禦範圍之外嗎？這是關心台灣前途及台灣安全的人所必須深入探討的課題。

報告中提到「中國」的章節，筆者也翻譯如下：中國展開重大的轉變，並可能成為主宰區域的強權。即使存在著可能崩潰的因素，中國也將繼續成為區域經濟成長的的引擎和全球的動力。中國全面性成長的國力，在他的周邊所塑造的戰略環境，已經展露獨斷的外交政策。美國、日本，以及所有的亞洲國家都有一個重大的質疑，中國如何運用其新增的能力和資源，成為一個成熟的經濟和軍事強權。自從我們在2000年10月發表報告以來，在太平洋地區發生的最重大事件，或許就是中國爆炸性的經濟成長，中國的對外貿易佔國民生產總額的比例，在過去10年成長了一倍，使得中國更依賴外國市場─美國和亞洲市場，尤其是對澳洲、北美和中東等地原料的依賴。儘管中國的經濟成長可以為其他國家提供機會，但是也會讓大家付出代價，比如說，把原本會流向亞洲鄰國（尤其是東協國家）的資本和工作機會帶走。中國將會繼續成長，但是不必然會直線上升而不發生紊亂。中國存在著許多內部的挑戰，包括：老齡化的社會、脆弱的社會安全網、經濟發展造成的極大不均持續擴大，以及制度性的貪污，這些因素已經引發社會不安。中國領導人也面臨日益嚴重的勞工紛擾、脆弱的金融和財政體系、揮之不去的種族紛爭、西方世界所無法想像的環境問題，以及脆弱的傳染病防疫系統。為了應付這些挑戰，迫使中國領導人必須把焦點放在內政事務，因而有助於外部局勢的穩定。目前中國追求和平穩定的國際環境，以便全面發展國力，中國必須避免任何的分裂，以免無法取得戰略物資（特別是石油和瓦斯）與外資，並使資源分散到與經濟成長和公眾福利無關的目標。中國的民族主義在上升，區域內的其他國家的民族主義也同樣在增長。在中國的領導人之間，民族主義很可能被視為是凝聚支持共產黨的利器，尤其是在經濟成長遲緩的時候。中國領導人很可能繼續鼓吹民族主義的情緒，來支持共產黨統治的正當性，在可預見的將來，這將會損及中國與美日兩國互動的品質。價值觀的差異也限制了彼此互動的品質，最嚴重的差異是人權、宗教自由以及政治體系，價值觀的鴻溝是最大的癥結所在，這是引發「缺乏信任」的根源。至於中國，有越來越明顯的跡象，在價值觀和外交政策之間的連鎖關係，對美國造成負面影響。中國對待伊朗、蘇丹、委內瑞拉、辛巴威及烏茲別克的舉動就是明證，中國在致力於建立關係時，顯然會使其他的政府有能力繼續進行不負責任的行為。中國外交政策的一個主要特點，就是需要在遠離中國的國家建立安全可靠的關係，以便獲取能源。大量而且日益嚴重的能源短缺，以及對自由市場的不信任感，在中國領導人之間產生一種觀念，增加對進口能源的依賴會產生更多弱點。想要獲取支持國內需求的能源，特別是因應未來進口波灣石油的運輸需求，中國著手努力提升供給來源的多樣化以及海外的持股投資。中國對能源及原料的急劇需求將會進一步影響到美國、日本及其他國家，一些負面的後果將有：高價的進口原油、日益嚴重的環境惡化、海上疆界爭議的競爭，但是在能源效率、燃煤淨化技術（clean-coal technology）、和核能發電等方面，大家還是有新的合作機會，而且中國逐漸增加對外部世界的依賴，將會提供美國及他的友邦一些外交政策的機會。蓬勃發展的經濟使中國得以進行重大的軍事投資，中國強化軍事現代化的努力，集中在準備未來可能的台海衝突，而這種努力已經取得成功，中國正在發展區域性高技術條件下的作戰能力。比如說，中國已經在重要的軍事領域之間發展出卓越的協同能力，這些領域包括獲取資源、訓練、後勤、準則及戰略等等。從歷史經驗來看，這些協同能力的確是快速改善軍事能力的良方。儘管中國尚未發展出真正的聯合作戰能力，但也已經開始打破軍種之間的一些障礙。在繼續擴大軍事能力的同時，中國很可能把重點放在發展藍水海軍（遠洋海軍）這方面，部分的原因乃是意識到他們需要保護能源和海運線。

中國的現代化和經濟成長，將會確保他們的勢力及富裕，但是中國的走向仍然讓人存疑。到了2020年的時候，中國可能成為一個「負責的責任承擔者」（responsible stakeholder）嗎？有更多的政治自由和開明的制度來支持經濟開放，對它的人民及鄰國有更負責任的對待。在另一方面，中國的行為舉止可能是偏向重商主義，有嚴格的制度、愛國沙文主義和貪污腐化橫行，導致不遵守國際規範並威脅到鄰國。中國將繼續面臨國際競技場上各種不同的決定，在這種情況下，中國有意願去選擇一條和平整合和良性競爭的道路，是非常重要的事情。

報告中對於能源需求所引發的戰略意涵極為重視，特別提出「能源因素」的專欄分析，由鄭光勛先生翻譯如後：根據國家情報委員會（National Intelligence Council）的報告，能源需求的增長，尤其是在新崛起的國家之間，到了2020年的時候，對地緣政治的關係將會造成重大衝擊。探索全球的未來，國家情報委員會的研究斷言，全球的經濟成長將是影響能源需求的最重要因素，特別是中國與印度的經濟成長。

中國已經開始進行各種努力，以減輕對外國能源增加依賴的風險。努力的目標在於開發供給來源的多元化、戰略庫存及獲取海外投資的持股，這些努力正在進行，也驅使中國的外交政策有更明確的走向。但是到2020年，中國能源發展在地緣政治上的主要特徵是，進口原油將會從40%增加到90%，而且大部分是來自波斯灣。擁有原油股權和油管將無法有效降低中國對國際原油市場的依賴，到了2020年的時候，中國公司所擁有的持股原油，最多是每天150萬桶，但屆時中國每天將至少進口700到800萬桶，有些中國人開始體認到這個現實。然而由於中國目前對市場的不信任，致使中國追求軍事能力來保護海外資產。因此有些中國人可能相信，能源安全的終極保障者是解放軍，以及和一些重要國家的結盟。中國的軍事現代化非常有效果，中國的軍事領導人強調發展藍水海軍（遠洋海軍）及相關的武力投射能力，到了2020年的時候，我們可以預期中國在這些領域將有重大進展。同時，在對付分裂情勢的預防措施方面，戰略石油儲備應該是優先項目。中國也在近海地區投資探勘石油，這種舉動必然帶來外交政策上的潛在後果。迄今為止，雖然主要的探勘地點是在中國領海（中國籌設的最大探勘計畫在渤海），但是 。某些慾望更大的近海探勘案例，可能會帶給亞洲更為穩定（例如，中國和越南在先前爭議的地區達成共同探勘的協定），但也可能誘使中國在其他有爭議的領土上擴張它的領土主張。儘管在爭端領土中的石油與天燃氣，對於中國的基本能源情勢無法帶來重大的改變，大家都了解，在中國船隻數度入侵日本領海之後，使得許多日本人感到不安。到了2020年的時候，我們希望有一個堅強的機制來解決爭端，而不是依賴軍事手段。除了持續依賴煤做為發電的主要能源（中國是世界上最大的煤生產國和消費國），中國也在增加石油的消耗量，結合石油與燃煤的巨大消耗，使得中國成為世界上最大的二氧化碳排放國。中國（與印度）繼續成長並現代化，他們在國際討論全球氣候改變時扮演重要的角色是非常必要的。

就亞洲的背景而言，做為一個越來越大的問題，討論能源問題已經成為一種流行。儘管表面上這可能是真的─由於資源稀少造成日益增加的競爭，而且就中國的一些舉動而言，展露出「零和遊戲」的心態；然而另方面可能也是真的─能源安全的問題最終將會證明，這是能夠把各國拉攏在一起的議題，可能合作的例子包括有：發展出更好的能源資料庫、協調戰略儲油、替代性能源的聯合研究，以及海運安全的合作。如果提出有創意的意見，就有機會來重新打造能源安全的議題。能源需求的增長，不只是造成競爭，也是一系列的利益分享。在改善航運安全方面，美國、中國、日本及印度都有逐漸增加的共同利益。在防止核武器擴散與出口管制規定方面，大家應當有契合的觀點。而這四個國家在促進中東地區的穩定，應該分享密切的利益，以維持中東地區產出世界最大的石油產量。許多實質問題可以在能源安全的大旗之下繼續追求。讓中國和印度參與各種建設性的工作，來促進未來15年的能源安全，應該是我們的共同目標。

在有關美、日、中的三邊關係方面，2000年發表的第一次阿米塔吉報告提到，要直截了當地讓北京知道，華府加強美日同盟的重要因素，在於遏制中國的區域外交；其次的層面是，美國和日本尋求改善與中國的關係，來降低圍堵策略的概念。也就是說，美、日、中並非等距關係，而是美日關係優先於美中關係。這次的報告在結論中指出，美國的利益在於穩定，而穩定需要美國、日本、中國及所有東亞國家都扮演支持的角色。尤其是，東亞的穩定將奠基於以堅強之美日同盟架構為基礎的美、日、中三角關係。由此可見，在彼此的戰略關係中，「美日關係優先於美中關係」的格局依然不變。筆者認為，1996年東京宣言之後，美日同盟穩步邁向一個更緊密、更強大的戰略同盟，其目的在鞏固亞洲的和平及穩定之餘，也鼓勵日本扮演更積極的戰略角色，不但在東亞發揮其戰略力量，更投射於印度洋乃至中東地區，此戰略佈局必然形成對中國軍事擴張的箝制作用。另以地緣戰略的角度來看，由於台灣對於日本的重要性非凡無比，因此台灣對於美日同盟的重要性也無可忽視，失去台灣等於是失守美日同盟的南下第一關，影響美日同盟的可靠性至巨，吾人審時度勢，縱橫各國之間，無須妄自菲薄。

http://www.wufi.org.tw/tjsf/tjournal005.htm