NCC沒有輸,中天沒有贏!來看看沒執照的中天新聞都在搞啥?

2023/06/02閱讀時間約 23 分鐘

重點節錄

5月10日看到「中天新聞贏了!」的新聞時,你是不是內心也「抖」了一下?我懂我懂,因為當時我們也是滿頭WTF🫠
後來仔細看了法院判決,才發現NCC判斷不算有瑕疵,中天也不會立刻回到52台,但究竟為什麼法院會「駁回NCC不予中天換照的決定」呢?這次我們擔任翻譯年糕,邀請你一起跟著我們從判決書裡找答案,同時我們也選了一些有趣的爭議點,跟你分享!
不過,「無照」的中天持續在YouTube上霸榜,就算沒有嘖嘖稱奇,也要有所警惕。
因為中天新聞拿著「言論自由」的擋箭牌,不甩新聞倫理要求,甚至認為「老闆干預新聞人之常情」,猶如一滴黑墨汁,染黑了眾人努力維繫言論市場的清澈,並實際傷害了「新聞自由」。
撇除中天執照問題,我們更應該關注中天新聞「實際上在搞啥」:它真的符合新聞或公共利益的期待嗎?它的存在,對新聞傳播環境的健全造成什麼影響?
文長,但別怕!這樣看少負擔:
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焦點快報

-下架的這900多天…中天早是YT霸主,為何眷戀52台?

1️⃣ 下架900多天,中天的正義回來了(?)

2020年12月12日中天新聞台因換照未果,從52頻道下架;時隔兩年半,2023年5月10日台北高等行政法院一審判決出爐,結果有二:「撤銷NCC原決議,NCC需重啟中天換照審查」、「不同意中天要求(直接准予換照並訴請國賠),換照與否仍待NCC重新審議」。
NCC表示會上訴,但若最後法院仍維持判決,NCC將必須依照法院提出之理由,重新審查中天換照一案,才能確定中天最終是否恢復上架、獲得國賠,抑或維持不予換照的決定。
然而回頭看看當天新聞標題(見首圖),清一色只關注其中一項結果,意圖動員「中天要回來了」、「NCC真可惡」的情緒(編按:老實說,當天我們也掉進去了QQ),但真的是這樣嗎?當然不是,「正義」哪有這麼簡單,這也是這次想談的重點,繼續看下去!

2️⃣ 先告訴你3個有意思的亮點

關於詳細的判決過程、理由及爭點,將在解讀焦點討論,以下先說3亮點:
📌NCC程序違法、評分表違法
程序爭議分成「聽證會」與「換照諮詢會議」。首先於2020年8月21日召開諮詢會議、10月26日召開聽證會,並於11月4日邀中天陳述意見,最終NCC綜合上述結果,於11月18日決議不予換照。
【「聽證會」部分】
中天主張,NCC在時程安排、提供卷證資料、會議程序、主持人迴避等方面都有瑕疵,像是討論議題與換照無關、鑑定人選任缺乏正當性。NCC回應,中天申請之4位鑑定人是自行表示不參與,但其發表「支持中天」的論點,仍有被納入換照諮詢會議中斟酌,一切合乎規定、程序充分。
【「換照諮詢會議」部分】
中天主張,會中要求廣電公會(STBA)秘書長陳依玫迴避無理,造成「會議組成不合法」;另外,審查會議於8月21日即召開,但NCC使用的「換照評分表」卻在11月16日才生效,是「刁難」中天。NCC回應,當時STBA理事長林柏川為中天董事兼總經理,陳依玫迴避合理;至於評分表,則是為了讓程序法制化,因此僅將已使用過124案的評分表彙整公告,且NCC主張,即便重新計算仍不合格,因此不影響結果。
這部分確實有些複雜,法院判決也專注於「評分表」爭議上,所以我們後面只會詳細解釋這項爭議。
📌中天不認同換照制度、不認同新聞專業、不認同編輯室獨立
除程序外,中天也認為:1.衛星頻道並非「稀有資源」,於是媒體汰劣優存應該交給「市場決定」,因此NCC沒有必要也不應該進行實質審查,換照原則上應該都要准許;2.「媒體有立場是民主多元社會的正常現象」,針對民眾對報導過多特定人物的申訴,強調「中天無須配合申訴人喜好」;3.媒體老闆「本來就可以干涉」新聞報導及媒體經營方向,這是新聞自由範疇,甚至認為「外部公評人」會造成內容審查等。
從中天說法中可知,其從根本挑戰社會對廣電媒體換照制度、編輯室獨立、新聞專業的想像,或許不能獨斷地說中天的價值想像「有問題」,但的確與NCC及社會的長年立場「相牴觸」。當然,你怎麼想也很重要,歡迎留言分享!
延伸閱讀:
台灣媒體觀察教育基金會》什麼是外部公評人?|https://bit.ly/3SR7hl1
論文門開箱》中天主播何橞瑢談「換照制度」(不完全真實)|https://bit.ly/3WCjbln
台灣媒體觀察教育基金會》言論自由下,為什麼傳播還需要監理?|https://bit.ly/3iRnXff
📌中天請求國賠79億
另個有趣的亮點是中天請求下架後的損失賠償高達79億元,其中包含預估「每年」損失的廣告費10億、系統台授權費2.33億。然而,中天轉向YouTube後,取代授權費的收入來源之一為觀眾捐贈的「超級感謝」,但以2022年為例,「中天電視」+「中天新聞」兩頻道總收入僅有近300萬。
換句話說,中天的實例顯示,網路目前的商業模式尚未成熟,仍無法比擬有線電視,以致於是否上架到系統台,仍是讓財務健全的重要關鍵之一。

3️⃣ 新聞台大比拼!YT頻道誰最「霸」

我們根據YouTube流量統計網站「PlayBoard」,將針對新聞類頻道在「總訂閱數」、「訂閱數年成長」、「總觀看數」、「總超級感謝收益」這四個項目上的表現,進行比拼。結果顯示,中天雖然無法上架有線電視及MOD,但它在YouTube上各方面的表現仍不容小覷。
📌總訂閱數
以5月25日的數據來看,前五名中,「中天電視」以311萬訂閱第一,「中天新聞」以219萬訂閱第五,其他則為「關鍵時刻」289萬、「TVBS NEWS」235萬、「三立新聞網」229萬。可知,中天是台灣新聞頻道訂閱量之冠。
📌訂閱數年成長
你以為兩年多來中天的熱度正在衰退嗎?其實沒有,因為從2022年訂閱數的年成長來看,「中天新聞」年增50萬訂閱位居第一,「中天電視」年增27萬位居第六;其他則是「新聞大白話」45萬、「TVBS NEWS」39萬、「風傳媒」32萬、「三立新聞網」31萬。
📌總觀看數
YT界的「收視率」可用總觀看數來比較,2022年的前五名中,「中天新聞」以11億奪冠,「中天電視」以6.7億位居第五;其他則為「TVBS NEWS」10億、「東森新聞」8.2億、「新聞大白話」7.3億。可知,在網路上中天收視狀況仍相當亮眼。
📌總超級感謝收益
中天兩頻道的超級感謝一年合計約300萬,這位居台灣所有頻道第八名,也是唯一有進前百的新聞台主頻道。而在新聞類排名中,下個進榜的新聞台主頻道為「三立LIVE」,年受贊助金額約為20萬。要注意的是,中天旗下開設許多政論子頻道,如「正常發揮」、「大新聞大爆卦」等,都各獲得不少的觀眾贊助。

4️⃣ 中天為什麼還眷戀52台呀?

你會不會疑惑:中天的網路收視表現很好,而且有線電視剪線潮持續,如果有線電視與網路的影響力,正在呈現死亡交叉的趨勢,那為何中天還要堅持回到電視上?
其實,「網路無敵」可能是種迷思,除了前面提到「商業模式」上兩者仍無法比擬,在「影響力」與「觀眾信任度」上也還是有差距。像是世新大學2022年的調查發現,「在遇到重大新聞事件時,民眾關注時事,最常使用的媒體仍是電視新聞」;而牛津大學「2022數位新聞報告」也顯示,台灣民眾獲取新聞的管道雖然「網路」大於「電視」,但信任的媒體品牌中,仍以「雜誌」、「電視」為主。
所以我們認為,中天念茲在茲的是「錢」與「影響力」,然而即便他們在網路上有優異表現,但在現況下,這些成果仍無法有效轉換來達成目標。
延伸閱讀:
逆食News》新聞台YouTube直播不見了?新聞頻道和有線電視的愛恨情仇|https://bit.ly/3SxQyCL
世新大學》2022台灣媒體可信度與影響力調查|https://bit.ly/3MGDdXr
牛津大學路透新聞學院》2022數位新聞報告【台灣】|https://bit.ly/3Axabn7

解讀焦點

-NCC沒有輸!中天沒有贏!「評分表違法」到底什麼情況?

1️⃣ 這次判決的最大爭議——NCC「量身打造」中天換照評分表?

綜觀整份判決書,中天提出5項主要訴求:
📌NCC在聽證會、外部諮詢會議上,有關程序與委員組成違法、缺乏正當性
📌NCC更改評分表配分比重,不但違法,更是刻意刁難中天
📌不認同現行換照制度,並質疑NCC對編輯室獨立、內控機制、外部公評人等要求無理,侵害新聞自由
📌因換照時NCC根據的25件裁罰中,已有部分被行政法院撤銷,於是認為不予換照的事實基礎有問題
📌中天認為NCC內部委員之審查意見偏頗、錯誤,請求行政法院協助釐清
由於法院主要關注「評分表」爭議,所以我們僅仔細探討評分表。至於其他爭議及指控,判決書中亦有相關事實釐清,我們就不贅述。

2️⃣ 討論爭議前,要先認識「評分表」的來龍去脈

NCC於2016年時依據《衛廣法》授權,訂定【舊版】「申設辦法」及「換照辦法」,而2018年時調整成【現行】總分及配分比例。在「申設辦法」中,有規定審查項目及配分(【舊版】總分120,【現行】總分100);而「換照辦法」配分則沿用其規定。但是,「換照辦法」除評估「未來」表現外(共60分),亦需評估「過去」表現(共40分),因此「未來」部分的審查項目雖與「申設辦法」相同,但總分不同,因此配分需等比例調整。
舉例來說,【現行】「申設辦法」中,五項配分為40、20、20、10、10;而「換照辦法」的「未來」部分,五項配分依比例調為24、12、12、6、6。【舊版】的「申設辦法」中,五項配分為50、30、20、10、10;而「換照辦法」的「未來」部分中,五項配分依比例調為25、15、10、5、5。
2020年時,NCC表示「為讓審議委員評分法制化」,因此根據「換照辦法」,整理出「換照評分表」,而自2016年以來,早已使用124案。然而,實際檢視「換照評分表」,雖然「未來」項目與「換照辦法」相同,但配分上卻使用2016年的【舊版】,五項配分為25、15、10、5、5。2021年時,亦以相同作法公布「申設評分表」,但比例與【現行】「申設辦法」吻合。
簡單來說,NCC的確依法可以制訂「申設」及「換照」的辦法,當中就會規定審查的項目跟配分,於法沒有問題。但是,NCC的「換照評分表」所使用的配分,並未根據【現行】法規,而是使用【舊版】比例;而只有「申設評分表」根據【現行】法規。

3️⃣ 中天與NCC的主張

中天對此主要有二主張,第一是「諮詢會議8月21日就召開,可是評分表11月16日才生效」,第二是「評分表的配分比例與法規不同,提高『內控與內容』的占比,是違法且刻意刁難」。
對此,NCC回應,第一,此份換照評分表比例根據法規,早行之有年,自2016年至今已使用124個案件,於2020年推出只是「法制化」、「文字化」的過程;第二,至於為何在「換照」上不使用【現行】規定,NCC認為是「申設」與「換照」在本質不同,尤其【舊版】在「內控與內容」比例較高,是「換照」時檢視電視台能否妥善營運的重要指標,因此如此使用「合理」。
NCC也特別強調,即便改回【現行】「換照辦法」之配分比例重新計算,中天仍然不合格,因此不影響「不予換照」之結果,但仍會上訴。

4️⃣ 法院的判斷

法院認為,8月「諮詢會議」僅是幫助NCC做出決議之參考,最終決策權仍是11月18日的NCC內部委員會,而「換照評分表」於11月16日發佈,因此針對中天質疑「提早使用該評分表」存在瑕疵,法院並不認同。
至於「評分表配分」,法院認為「申設」與「換照」的審查項目相同、內容相同,那就應適用相同配分、不應有差異;而且如此才不會出現「行政規則逾越法規命令」的情況。因此,法院認為NCC使用的「換照評分表」違法,而這也是此判決結果主因。
另外,針對中天訴請法院「准予換照」與「國賠」的部分,都被駁回,法院認為換照與否,仍應交由NCC重新開啟審議後,做出決定,而「國賠」問題,法院雖認為合理,但仍待後續發展。

5️⃣ 等等,還有20件官司要打喔QQ

中天除了提出這項行政訴訟外,也在2014年到2020年間NCC祭出的25件處分中,針對其中20件提出行政訴訟,而目前共有6件判決確定(NCC勝訴4件、敗訴2件),14件仍在審理階段。兩件敗訴確定的案子為「三市長合體天現鳳凰雲」、「邱議瑩『大家麥離開』打悲情牌」。法院指出,這些經過判決確定的案件,應該重新納入NCC審理中天換照案時的討論。
我們想說的是,許多媒體的報導目的,在未實質探討究竟是「程序問題」還是「審查問題」的狀況下,就直接指向「NCC又輸了」的情緒,更何況許多案件還未判決確定。另外,先理解NCC在制度、決議流程等方面的設計如何保持獨立性,還是相當重要,因為如此才能更明確指出我們「不信任NCC」的原因所在,不只是一個模糊的恐懼。

洞悉未來

-「言論自由」最大?中天到底在搞啥?

1️⃣ 中天不解:為什麼「言論自由」底下還可以「管制」?

中天從2020年主張「台灣不能只有一種聲音」,到這次仍持續揮舞著「言論自由」、「新聞自由」的旗幟,乍看之下,好像民主社會就應該無限包容各種不同的聲音。但是,這類想像是一種迷思,因為無拘無束的市場,可能回過頭傷害「自由」,而也正因為市場本來就需要管制,所以當中天不符現行對「新聞」的期待,它就不應該再獲得社會的「特許」。(被視作「新聞」是一種特許,獲得「執照」也是一種特許)
我們來釐清一下言論自由的迷思——
民主社會人人都享有「言論自由」,也就是不論身分,每個人都能自由表達看法;但在這之下,仍會有「結構上」、「內容上」的管制,例如公平法會在「結構上」限制公司間的競爭與結合,以保障小蝦米仍有與大鯨魚競爭的自由;新聞專業則是一種「內容上」的限制,比如說要普遍近用並呈現多元族群聲音、要盡可能平衡報導與事實查證、新聞編輯室應該維持獨立等。因此,所謂「新聞自由」其實是先符合「結構管制」與「內容管制」為前提,才成立的自由。
回到中天身上,它不認同現行的廣電媒體換照制度,也不認同反媒體壟斷、編輯室獨立、新聞專業等社會長年堅持的價值,主張NCC之評斷有瑕疵。法院則澄清「換照制度存有正當性」——憲法中對言論自由的保障不是絕對,應視傳播特性而有不同規準,而廣電執照制度是「提升多元文化、維護閱聽人權益」的適當手段。
簡單來說,我們想強調,「言論自由」不應該被無限上綱,「管制」也不是眾矢之的,尤其社會為了維護言論自由,已採相對輕度管制(light touch)手段,導致兒少保護、自殺防制等議題都只能繞比較遠、從「法律」退到「他律/自律」層次,這就是對「新聞媒體」的尊重。然而,若中天辜負這套尊重,如何繼續高喊「新聞自由」?

2️⃣ 中天照妖鏡:披著羊皮的狼,被揭穿還理直氣壯?

這次判決也像是中天的「照妖鏡」,因為法院一公布結果,中天新聞就像是開慶功宴般(有圖片支援),開始慶祝「正義勝利」,模擬「復台劇本」,同時一面倒地「抨擊NCC」。有人或許覺得「官司勝訴,開心一下很合理」,但必須注意,作為一個新聞台,恪守新聞專業就是要盡可能降低立場的展露、提升中立性與平衡報導,然而中天卻是毫無遮掩地把影響力當武器。
我們認為,中天再一次血淋淋地展示它如何偏離社會對「新聞專業」的期待,再一次示範「財團如何養媒體當武器」,表面上「為民發聲」,實際不說出口的是「為自己的利益拼一次」。所以,作為公民,我們每個人都可以在心裡為中天打個分數,思考看看「這樣的新聞台是否還具備公共利益的性質?」,這或許是根本上與所有人都有關的提問。
當然,這不是說其他新聞媒體都沒問題,我們也應該持續把這些思考與想像,套用到其他新聞台身上檢視,尤其時值8家新聞台即將換照的此時此刻。

3️⃣ 民主的負荷:你還是得喝中天「染黑」的這缸水

回想起2018年到2020年圍繞的「韓流」,想必大家都疑惑「這股旋風是怎麼發生的?」根據NCC統計,2019年3月各家電視台報導的政治人物都以「韓國瑜」最多,其中中天報導韓國瑜的占比高達88%、同集團的中視占比77%,第三名則是東森約65%。
中天以特定傾向報導韓國瑜,並成為收視率冠軍,營造出「韓國瑜=流量密碼」的潛規則,讓各家新聞台都來「蹭」韓國瑜。當然,要不要報導韓國瑜是各家媒體的選擇,但在「收視率=廣告收入」的商業媒體結構下,其他新聞台或許別無選擇。這就像,中天是清澈的言論市場中的一滴黑墨汁,逐漸擴散開,染黑整缸水,甚至限制了其他相對遵守專業倫理的新聞台。
NCC即是基於這種現狀,希望維護有線電視的傳播環境健全,進行換照審查,並做出不予換照的決議。中天下架後仍存續於網路上,因為在民主社會中,我們不可能也不能夠完全消滅它,所以它的影響從未消失。其實,這得回到「媒體素養」的範疇,也就是每個人都要學習與中天和它的外溢效應共處,大眾要取得共識:在新聞輿論場內,「自由」之下應該有哪些「限制」,而面對可能危害,我又該如何抵禦?
這是一個傳播與資訊環境更自由也更渾沌的時代,培養媒體素養成為享受自由的重要代價。

4️⃣ 關於NCC,我們想說…

看到這裡,你的內心一定經歷過一大轉折,從一開始被諸多媒體召喚,認為NCC決策充滿瑕疵、政治力介入,以致行政法院回給中天「遲來的正義」,中天即將回到52台;到現在理解法院並未肯定中天的實際作為,只是認為NCC「程序上」有問題,而NCC對「程序問題」的解釋,也不完全無理。
我們曾把商業媒體比喻成「壞學生」,把NCC比喻成「訓導主任」,想說的是「從壞學生嘴裡看見的訓導主任,不一定是惡魔,但絕對不是天使」。當然,訓導主任也不是永不犯錯的真理,如同我們也藉中天這個「無限上綱的壞學生」,有機會試著挑戰、檢視NCC的威信是否穩固。
最後,我們想強調兩件事:
📌合法≠合理,「公共利益」應是媒體與閱聽人的終極追求
公民課都學過「法律是最低限度的道德」,尤其傳播監理面對言論自由的兩難,法律更僅是最低標準。一如法院認定「中天報鳳凰雲已盡查證義務,因此NCC裁罰有誤」,於法或許合理,但實際上卻明顯背離傳播學理的期待。理想上,這種規範是動態的,也就仰賴社會各方的討論及共識,而這也是形塑「公共利益」的過程。
📌NCC決策應更公開透明、依法行政,向大眾證明「獨立性」
再以鳳凰雲一案為例,法院認定NCC外部委員的建議是「發函改進」,但是最終NCC內部委員卻決議「裁罰」,雖然外部委員的決議僅是「建議性質」,最終仍是看內部委員決議,不過法院仍判NCC違法。我們認為,NCC應更嚴謹,尤其排案、審議等過程應該對社會有更多說明及交代,畢竟如果NCC希望社會留給獨立機關決策空間,就必須先足夠取信於社會。
延伸閱讀:
聯合新聞網》中天播「鳳凰雲」挨罰40萬,法院判勝訴|https://bit.ly/438OWVC
台灣媒體觀察教育基金會》從制度上檢視NCC的獨立性|https://bit.ly/3iRnXff
台灣媒體觀察教育基金會》法院認證!中天告贏NCC…來賓言論真的不受《衛廣法》規範嗎?|https://bit.ly/3YFRmsl
逆食News》打開電視台執照審查的黑盒子!專訪前換照諮詢委員胡元輝教授|https://bit.ly/3OL40o7

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參考資料

1.司法院判決書系統(2023)/臺北高等行政法院 109 年度訴字第 1435 號判決|https://bit.ly/3odLnhI
2.中央社(2020)/中天新聞台換照假處分 最高行駁回確定|https://bit.ly/3BXWqz2
3.關鍵評論網(2023)/中天新聞台勝訴!法院撤銷NCC「不予換照」處分,藍委:陳耀祥應下台負責|https://bit.ly/3IGJK3h
4.PlayBoard(2023)/Top YouTube Channels|https://playboard.co/en/
5.新頭條(2022)/世新大學「2022台灣媒體可信度與影響力調查」結果出爐 傳統媒體仍有較高媒體威望|https://bit.ly/3OGwHmc
6.牛津大學路透新聞學院(2022)/2022數位新聞報告【台灣】|https://bit.ly/3Axabn7
7.風傳媒(2023)/中天贏了!製播「三市長合體天現鳳凰雲」遭罰40萬! 行政法院判NCC敗訴|https://bit.ly/45Jg3IK
8.自由時報(2023)/中天免罰20萬判決確定 NCC:將提再審|https://bit.ly/3WxXUcE
9.NCC(2023)/NCC就媒體報導中天新聞台不予換照之理由及訴訟情形予以澄清|https://bit.ly/42arndZ
10.全國法規資料庫(2023)/衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業申設審查辦法|https://bit.ly/3WBWLkj
11.全國法規資料庫(2023)/衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業換照審查辦法|https://bit.ly/43upObA
12.NCC(2023)/衛星頻道節目供應事業一般頻道申設審查評分表|https://bit.ly/43wQsAR
13.NCC(2023)/衛星頻道節目供應事業一般頻道換照審查評分表|https://bit.ly/43jlGLE
14.NCC(2020)/關於「換照審查評分表」之法制化目標,NCC回應:不因人設事|https://bit.ly/438MKgP
15.NCC(2021)/NCC訂定「衛星頻道節目供應事業一般頻道申設審查評分表」|https://bit.ly/42ZuJBD
16.NCC(2023)/有關外界質疑對中天新聞台量身訂作評分表,NCC澄清:每一件換照案標準皆相同|https://bit.ly/3MWUX1U
17.NCC(2023)/有關北高行針對中天新聞台換照案之判決,NCC表示遺憾並將提起上訴|https://bit.ly/3WHWdcD
18.自由時報(2019)/NCC公布新聞台統計 中天政治人物報導韓國瑜佔8成|https://bit.ly/45BtAlp
19.新新聞(2018)/韓流攪亂電視圈生態,中天收視第一成最大贏家|https://bit.ly/3C0klh7
20.聯合新聞網(2023)/播三市長合體出現「鳳凰雲」挨罰40萬 中天打官司抗罰贏了!|https://bit.ly/438OWVC
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