NCC沒有輸，中天沒有贏！來看看沒執照的中天新聞都在搞啥？
2023/06/02閱讀時間約 23 分鐘
重點節錄
5月10日看到「中天新聞贏了！」的新聞時，你是不是內心也「抖」了一下？我懂我懂，因為當時我們也是滿頭WTF🫠
後來仔細看了法院判決，才發現NCC判斷不算有瑕疵，中天也不會立刻回到52台，但究竟為什麼法院會「駁回NCC不予中天換照的決定」呢？這次我們擔任翻譯年糕，邀請你一起跟著我們從判決書裡找答案，同時我們也選了一些有趣的爭議點，跟你分享！
不過，「無照」的中天持續在YouTube上霸榜，就算沒有嘖嘖稱奇，也要有所警惕。
因為中天新聞拿著「言論自由」的擋箭牌，不甩新聞倫理要求，甚至認為「老闆干預新聞人之常情」，猶如一滴黑墨汁，染黑了眾人努力維繫言論市場的清澈，並實際傷害了「新聞自由」。
撇除中天執照問題，我們更應該關注中天新聞「實際上在搞啥」：它真的符合新聞或公共利益的期待嗎？它的存在，對新聞傳播環境的健全造成什麼影響？
文長，但別怕！這樣看少負擔：
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焦點快報
－下架的這900多天…中天早是YT霸主，為何眷戀52台？
1️⃣ 下架900多天，中天的正義回來了（？）
2020年12月12日中天新聞台因換照未果，從52頻道下架；時隔兩年半，2023年5月10日台北高等行政法院一審判決出爐，結果有二：「撤銷NCC原決議，NCC需重啟中天換照審查」、「不同意中天要求（直接准予換照並訴請國賠），換照與否仍待NCC重新審議」。
NCC表示會上訴，但若最後法院仍維持判決，NCC將必須依照法院提出之理由，重新審查中天換照一案，才能確定中天最終是否恢復上架、獲得國賠，抑或維持不予換照的決定。
然而回頭看看當天新聞標題（見首圖），清一色只關注其中一項結果，意圖動員「中天要回來了」、「NCC真可惡」的情緒（編按：老實說，當天我們也掉進去了QQ），但真的是這樣嗎？當然不是，「正義」哪有這麼簡單，這也是這次想談的重點，繼續看下去！
2️⃣ 先告訴你3個有意思的亮點
關於詳細的判決過程、理由及爭點，將在解讀焦點討論，以下先說3亮點：
📌NCC程序違法、評分表違法
程序爭議分成「聽證會」與「換照諮詢會議」。首先於2020年8月21日召開諮詢會議、10月26日召開聽證會，並於11月4日邀中天陳述意見，最終NCC綜合上述結果，於11月18日決議不予換照。
【「聽證會」部分】
中天主張，NCC在時程安排、提供卷證資料、會議程序、主持人迴避等方面都有瑕疵，像是討論議題與換照無關、鑑定人選任缺乏正當性。NCC回應，中天申請之4位鑑定人是自行表示不參與，但其發表「支持中天」的論點，仍有被納入換照諮詢會議中斟酌，一切合乎規定、程序充分。
【「換照諮詢會議」部分】
中天主張，會中要求廣電公會（STBA）秘書長陳依玫迴避無理，造成「會議組成不合法」；另外，審查會議於8月21日即召開，但NCC使用的「換照評分表」卻在11月16日才生效，是「刁難」中天。NCC回應，當時STBA理事長林柏川為中天董事兼總經理，陳依玫迴避合理；至於評分表，則是為了讓程序法制化，因此僅將已使用過124案的評分表彙整公告，且NCC主張，即便重新計算仍不合格，因此不影響結果。
這部分確實有些複雜，法院判決也專注於「評分表」爭議上，所以我們後面只會詳細解釋這項爭議。
📌中天不認同換照制度、不認同新聞專業、不認同編輯室獨立
除程序外，中天也認為：1.衛星頻道並非「稀有資源」，於是媒體汰劣優存應該交給「市場決定」，因此NCC沒有必要也不應該進行實質審查，換照原則上應該都要准許；2.「媒體有立場是民主多元社會的正常現象」，針對民眾對報導過多特定人物的申訴，強調「中天無須配合申訴人喜好」；3.媒體老闆「本來就可以干涉」新聞報導及媒體經營方向，這是新聞自由範疇，甚至認為「外部公評人」會造成內容審查等。
從中天說法中可知，其從根本挑戰社會對廣電媒體換照制度、編輯室獨立、新聞專業的想像，或許不能獨斷地說中天的價值想像「有問題」，但的確與NCC及社會的長年立場「相牴觸」。當然，你怎麼想也很重要，歡迎留言分享！
延伸閱讀：
台灣媒體觀察教育基金會》什麼是外部公評人？｜https://bit.ly/3SR7hl1
論文門開箱》中天主播何橞瑢談「換照制度」（不完全真實）｜https://bit.ly/3WCjbln
台灣媒體觀察教育基金會》言論自由下，為什麼傳播還需要監理？｜https://bit.ly/3iRnXff
📌中天請求國賠79億
另個有趣的亮點是中天請求下架後的損失賠償高達79億元，其中包含預估「每年」損失的廣告費10億、系統台授權費2.33億。然而，中天轉向YouTube後，取代授權費的收入來源之一為觀眾捐贈的「超級感謝」，但以2022年為例，「中天電視」＋「中天新聞」兩頻道總收入僅有近300萬。
換句話說，中天的實例顯示，網路目前的商業模式尚未成熟，仍無法比擬有線電視，以致於是否上架到系統台，仍是讓財務健全的重要關鍵之一。
3️⃣ 新聞台大比拼！YT頻道誰最「霸」
我們根據YouTube流量統計網站「PlayBoard」，將針對新聞類頻道在「總訂閱數」、「訂閱數年成長」、「總觀看數」、「總超級感謝收益」這四個項目上的表現，進行比拼。結果顯示，中天雖然無法上架有線電視及MOD，但它在YouTube上各方面的表現仍不容小覷。
📌總訂閱數
以5月25日的數據來看，前五名中，「中天電視」以311萬訂閱第一，「中天新聞」以219萬訂閱第五，其他則為「關鍵時刻」289萬、「TVBS NEWS」235萬、「三立新聞網」229萬。可知，中天是台灣新聞頻道訂閱量之冠。
📌訂閱數年成長
你以為兩年多來中天的熱度正在衰退嗎？其實沒有，因為從2022年訂閱數的年成長來看，「中天新聞」年增50萬訂閱位居第一，「中天電視」年增27萬位居第六；其他則是「新聞大白話」45萬、「TVBS NEWS」39萬、「風傳媒」32萬、「三立新聞網」31萬。
📌總觀看數
YT界的「收視率」可用總觀看數來比較，2022年的前五名中，「中天新聞」以11億奪冠，「中天電視」以6.7億位居第五；其他則為「TVBS NEWS」10億、「東森新聞」8.2億、「新聞大白話」7.3億。可知，在網路上中天收視狀況仍相當亮眼。
📌總超級感謝收益
中天兩頻道的超級感謝一年合計約300萬，這位居台灣所有頻道第八名，也是唯一有進前百的新聞台主頻道。而在新聞類排名中，下個進榜的新聞台主頻道為「三立LIVE」，年受贊助金額約為20萬。要注意的是，中天旗下開設許多政論子頻道，如「正常發揮」、「大新聞大爆卦」等，都各獲得不少的觀眾贊助。
4️⃣ 中天為什麼還眷戀52台呀？
你會不會疑惑：中天的網路收視表現很好，而且有線電視剪線潮持續，如果有線電視與網路的影響力，正在呈現死亡交叉的趨勢，那為何中天還要堅持回到電視上？
其實，「網路無敵」可能是種迷思，除了前面提到「商業模式」上兩者仍無法比擬，在「影響力」與「觀眾信任度」上也還是有差距。像是世新大學2022年的調查發現，「在遇到重大新聞事件時，民眾關注時事，最常使用的媒體仍是電視新聞」；而牛津大學「2022數位新聞報告」也顯示，台灣民眾獲取新聞的管道雖然「網路」大於「電視」，但信任的媒體品牌中，仍以「雜誌」、「電視」為主。
所以我們認為，中天念茲在茲的是「錢」與「影響力」，然而即便他們在網路上有優異表現，但在現況下，這些成果仍無法有效轉換來達成目標。
延伸閱讀：
逆食News》新聞台YouTube直播不見了？新聞頻道和有線電視的愛恨情仇｜https://bit.ly/3SxQyCL
世新大學》2022台灣媒體可信度與影響力調查｜https://bit.ly/3MGDdXr
牛津大學路透新聞學院》2022數位新聞報告【台灣】｜https://bit.ly/3Axabn7
解讀焦點
－NCC沒有輸！中天沒有贏！「評分表違法」到底什麼情況？
1️⃣ 這次判決的最大爭議——NCC「量身打造」中天換照評分表？
綜觀整份判決書，中天提出5項主要訴求：
📌NCC在聽證會、外部諮詢會議上，有關程序與委員組成違法、缺乏正當性
📌NCC更改評分表配分比重，不但違法，更是刻意刁難中天
📌不認同現行換照制度，並質疑NCC對編輯室獨立、內控機制、外部公評人等要求無理，侵害新聞自由
📌因換照時NCC根據的25件裁罰中，已有部分被行政法院撤銷，於是認為不予換照的事實基礎有問題
📌中天認為NCC內部委員之審查意見偏頗、錯誤，請求行政法院協助釐清
由於法院主要關注「評分表」爭議，所以我們僅仔細探討評分表。至於其他爭議及指控，判決書中亦有相關事實釐清，我們就不贅述。
2️⃣ 討論爭議前，要先認識「評分表」的來龍去脈
NCC於2016年時依據《衛廣法》授權，訂定【舊版】「申設辦法」及「換照辦法」，而2018年時調整成【現行】總分及配分比例。在「申設辦法」中，有規定審查項目及配分（【舊版】總分120，【現行】總分100）；而「換照辦法」配分則沿用其規定。但是，「換照辦法」除評估「未來」表現外（共60分），亦需評估「過去」表現（共40分），因此「未來」部分的審查項目雖與「申設辦法」相同，但總分不同，因此配分需等比例調整。
舉例來說，【現行】「申設辦法」中，五項配分為40、20、20、10、10；而「換照辦法」的「未來」部分，五項配分依比例調為24、12、12、6、6。【舊版】的「申設辦法」中，五項配分為50、30、20、10、10；而「換照辦法」的「未來」部分中，五項配分依比例調為25、15、10、5、5。
2020年時，NCC表示「為讓審議委員評分法制化」，因此根據「換照辦法」，整理出「換照評分表」，而自2016年以來，早已使用124案。然而，實際檢視「換照評分表」，雖然「未來」項目與「換照辦法」相同，但配分上卻使用2016年的【舊版】，五項配分為25、15、10、5、5。2021年時，亦以相同作法公布「申設評分表」，但比例與【現行】「申設辦法」吻合。
簡單來說，NCC的確依法可以制訂「申設」及「換照」的辦法，當中就會規定審查的項目跟配分，於法沒有問題。但是，NCC的「換照評分表」所使用的配分，並未根據【現行】法規，而是使用【舊版】比例；而只有「申設評分表」根據【現行】法規。
3️⃣ 中天與NCC的主張
中天對此主要有二主張，第一是「諮詢會議8月21日就召開，可是評分表11月16日才生效」，第二是「評分表的配分比例與法規不同，提高『內控與內容』的占比，是違法且刻意刁難」。
對此，NCC回應，第一，此份換照評分表比例根據法規，早行之有年，自2016年至今已使用124個案件，於2020年推出只是「法制化」、「文字化」的過程；第二，至於為何在「換照」上不使用【現行】規定，NCC認為是「申設」與「換照」在本質不同，尤其【舊版】在「內控與內容」比例較高，是「換照」時檢視電視台能否妥善營運的重要指標，因此如此使用「合理」。
NCC也特別強調，即便改回【現行】「換照辦法」之配分比例重新計算，中天仍然不合格，因此不影響「不予換照」之結果，但仍會上訴。
4️⃣ 法院的判斷
法院認為，8月「諮詢會議」僅是幫助NCC做出決議之參考，最終決策權仍是11月18日的NCC內部委員會，而「換照評分表」於11月16日發佈，因此針對中天質疑「提早使用該評分表」存在瑕疵，法院並不認同。
至於「評分表配分」，法院認為「申設」與「換照」的審查項目相同、內容相同，那就應適用相同配分、不應有差異；而且如此才不會出現「行政規則逾越法規命令」的情況。因此，法院認為NCC使用的「換照評分表」違法，而這也是此判決結果主因。
另外，針對中天訴請法院「准予換照」與「國賠」的部分，都被駁回，法院認為換照與否，仍應交由NCC重新開啟審議後，做出決定，而「國賠」問題，法院雖認為合理，但仍待後續發展。
5️⃣ 等等，還有20件官司要打喔QQ
中天除了提出這項行政訴訟外，也在2014年到2020年間NCC祭出的25件處分中，針對其中20件提出行政訴訟，而目前共有6件判決確定（NCC勝訴4件、敗訴2件），14件仍在審理階段。兩件敗訴確定的案子為「三市長合體天現鳳凰雲」、「邱議瑩『大家麥離開』打悲情牌」。法院指出，這些經過判決確定的案件，應該重新納入NCC審理中天換照案時的討論。
我們想說的是，許多媒體的報導目的，在未實質探討究竟是「程序問題」還是「審查問題」的狀況下，就直接指向「NCC又輸了」的情緒，更何況許多案件還未判決確定。另外，先理解NCC在制度、決議流程等方面的設計如何保持獨立性，還是相當重要，因為如此才能更明確指出我們「不信任NCC」的原因所在，不只是一個模糊的恐懼。
洞悉未來
－「言論自由」最大？中天到底在搞啥？
1️⃣ 中天不解：為什麼「言論自由」底下還可以「管制」？
中天從2020年主張「台灣不能只有一種聲音」，到這次仍持續揮舞著「言論自由」、「新聞自由」的旗幟，乍看之下，好像民主社會就應該無限包容各種不同的聲音。但是，這類想像是一種迷思，因為無拘無束的市場，可能回過頭傷害「自由」，而也正因為市場本來就需要管制，所以當中天不符現行對「新聞」的期待，它就不應該再獲得社會的「特許」。（被視作「新聞」是一種特許，獲得「執照」也是一種特許）
我們來釐清一下言論自由的迷思——
民主社會人人都享有「言論自由」，也就是不論身分，每個人都能自由表達看法；但在這之下，仍會有「結構上」、「內容上」的管制，例如公平法會在「結構上」限制公司間的競爭與結合，以保障小蝦米仍有與大鯨魚競爭的自由；新聞專業則是一種「內容上」的限制，比如說要普遍近用並呈現多元族群聲音、要盡可能平衡報導與事實查證、新聞編輯室應該維持獨立等。因此，所謂「新聞自由」其實是先符合「結構管制」與「內容管制」為前提，才成立的自由。
回到中天身上，它不認同現行的廣電媒體換照制度，也不認同反媒體壟斷、編輯室獨立、新聞專業等社會長年堅持的價值，主張NCC之評斷有瑕疵。法院則澄清「換照制度存有正當性」——憲法中對言論自由的保障不是絕對，應視傳播特性而有不同規準，而廣電執照制度是「提升多元文化、維護閱聽人權益」的適當手段。
簡單來說，我們想強調，「言論自由」不應該被無限上綱，「管制」也不是眾矢之的，尤其社會為了維護言論自由，已採相對輕度管制（light touch）手段，導致兒少保護、自殺防制等議題都只能繞比較遠、從「法律」退到「他律／自律」層次，這就是對「新聞媒體」的尊重。然而，若中天辜負這套尊重，如何繼續高喊「新聞自由」？
2️⃣ 中天照妖鏡：披著羊皮的狼，被揭穿還理直氣壯？
這次判決也像是中天的「照妖鏡」，因為法院一公布結果，中天新聞就像是開慶功宴般（有圖片支援），開始慶祝「正義勝利」，模擬「復台劇本」，同時一面倒地「抨擊NCC」。有人或許覺得「官司勝訴，開心一下很合理」，但必須注意，作為一個新聞台，恪守新聞專業就是要盡可能降低立場的展露、提升中立性與平衡報導，然而中天卻是毫無遮掩地把影響力當武器。
我們認為，中天再一次血淋淋地展示它如何偏離社會對「新聞專業」的期待，再一次示範「財團如何養媒體當武器」，表面上「為民發聲」，實際不說出口的是「為自己的利益拼一次」。所以，作為公民，我們每個人都可以在心裡為中天打個分數，思考看看「這樣的新聞台是否還具備公共利益的性質？」，這或許是根本上與所有人都有關的提問。
當然，這不是說其他新聞媒體都沒問題，我們也應該持續把這些思考與想像，套用到其他新聞台身上檢視，尤其時值8家新聞台即將換照的此時此刻。
3️⃣ 民主的負荷：你還是得喝中天「染黑」的這缸水
回想起2018年到2020年圍繞的「韓流」，想必大家都疑惑「這股旋風是怎麼發生的？」根據NCC統計，2019年3月各家電視台報導的政治人物都以「韓國瑜」最多，其中中天報導韓國瑜的占比高達88%、同集團的中視占比77%，第三名則是東森約65%。
中天以特定傾向報導韓國瑜，並成為收視率冠軍，營造出「韓國瑜＝流量密碼」的潛規則，讓各家新聞台都來「蹭」韓國瑜。當然，要不要報導韓國瑜是各家媒體的選擇，但在「收視率＝廣告收入」的商業媒體結構下，其他新聞台或許別無選擇。這就像，中天是清澈的言論市場中的一滴黑墨汁，逐漸擴散開，染黑整缸水，甚至限制了其他相對遵守專業倫理的新聞台。
NCC即是基於這種現狀，希望維護有線電視的傳播環境健全，進行換照審查，並做出不予換照的決議。中天下架後仍存續於網路上，因為在民主社會中，我們不可能也不能夠完全消滅它，所以它的影響從未消失。其實，這得回到「媒體素養」的範疇，也就是每個人都要學習與中天和它的外溢效應共處，大眾要取得共識：在新聞輿論場內，「自由」之下應該有哪些「限制」，而面對可能危害，我又該如何抵禦？
這是一個傳播與資訊環境更自由也更渾沌的時代，培養媒體素養成為享受自由的重要代價。
4️⃣ 關於NCC，我們想說…
看到這裡，你的內心一定經歷過一大轉折，從一開始被諸多媒體召喚，認為NCC決策充滿瑕疵、政治力介入，以致行政法院回給中天「遲來的正義」，中天即將回到52台；到現在理解法院並未肯定中天的實際作為，只是認為NCC「程序上」有問題，而NCC對「程序問題」的解釋，也不完全無理。
我們曾把商業媒體比喻成「壞學生」，把NCC比喻成「訓導主任」，想說的是「從壞學生嘴裡看見的訓導主任，不一定是惡魔，但絕對不是天使」。當然，訓導主任也不是永不犯錯的真理，如同我們也藉中天這個「無限上綱的壞學生」，有機會試著挑戰、檢視NCC的威信是否穩固。
最後，我們想強調兩件事：
📌合法≠合理，「公共利益」應是媒體與閱聽人的終極追求
公民課都學過「法律是最低限度的道德」，尤其傳播監理面對言論自由的兩難，法律更僅是最低標準。一如法院認定「中天報鳳凰雲已盡查證義務，因此NCC裁罰有誤」，於法或許合理，但實際上卻明顯背離傳播學理的期待。理想上，這種規範是動態的，也就仰賴社會各方的討論及共識，而這也是形塑「公共利益」的過程。
📌NCC決策應更公開透明、依法行政，向大眾證明「獨立性」
再以鳳凰雲一案為例，法院認定NCC外部委員的建議是「發函改進」，但是最終NCC內部委員卻決議「裁罰」，雖然外部委員的決議僅是「建議性質」，最終仍是看內部委員決議，不過法院仍判NCC違法。我們認為，NCC應更嚴謹，尤其排案、審議等過程應該對社會有更多說明及交代，畢竟如果NCC希望社會留給獨立機關決策空間，就必須先足夠取信於社會。
延伸閱讀：
聯合新聞網》中天播「鳳凰雲」挨罰40萬，法院判勝訴｜https://bit.ly/438OWVC
台灣媒體觀察教育基金會》從制度上檢視NCC的獨立性｜https://bit.ly/3iRnXff
台灣媒體觀察教育基金會》法院認證！中天告贏NCC…來賓言論真的不受《衛廣法》規範嗎？｜https://bit.ly/3YFRmsl
逆食News》打開電視台執照審查的黑盒子！專訪前換照諮詢委員胡元輝教授｜https://bit.ly/3OL40o7
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參考資料
1.司法院判決書系統(2023)／臺北高等行政法院 109 年度訴字第 1435 號判決｜https://bit.ly/3odLnhI2.中央社(2020)／中天新聞台換照假處分 最高行駁回確定｜https://bit.ly/3BXWqz23.關鍵評論網(2023)／中天新聞台勝訴！法院撤銷NCC「不予換照」處分，藍委：陳耀祥應下台負責｜https://bit.ly/3IGJK3h4.PlayBoard(2023)／Top YouTube Channels｜https://playboard.co/en/5.新頭條(2022)／世新大學「2022台灣媒體可信度與影響力調查」結果出爐 傳統媒體仍有較高媒體威望｜https://bit.ly/3OGwHmc6.牛津大學路透新聞學院(2022)／2022數位新聞報告【台灣】｜https://bit.ly/3Axabn77.風傳媒(2023)／中天贏了！製播「三市長合體天現鳳凰雲」遭罰40萬！ 行政法院判NCC敗訴｜https://bit.ly/45Jg3IK8.自由時報(2023)／中天免罰20萬判決確定 NCC：將提再審｜https://bit.ly/3WxXUcE9.NCC(2023)／NCC就媒體報導中天新聞台不予換照之理由及訴訟情形予以澄清｜https://bit.ly/42arndZ10.全國法規資料庫(2023)／衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業申設審查辦法｜https://bit.ly/3WBWLkj11.全國法規資料庫(2023)／衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業換照審查辦法｜https://bit.ly/43upObA12.NCC(2023)／衛星頻道節目供應事業一般頻道申設審查評分表｜https://bit.ly/43wQsAR13.NCC(2023)／衛星頻道節目供應事業一般頻道換照審查評分表｜https://bit.ly/43jlGLE14.NCC(2020)／關於「換照審查評分表」之法制化目標，NCC回應：不因人設事｜https://bit.ly/438MKgP15.NCC(2021)／NCC訂定「衛星頻道節目供應事業一般頻道申設審查評分表」｜https://bit.ly/42ZuJBD16.NCC(2023)／有關外界質疑對中天新聞台量身訂作評分表，NCC澄清：每一件換照案標準皆相同｜https://bit.ly/3MWUX1U17.NCC(2023)／有關北高行針對中天新聞台換照案之判決，NCC表示遺憾並將提起上訴｜https://bit.ly/3WHWdcD18.自由時報(2019)／NCC公布新聞台統計 中天政治人物報導韓國瑜佔8成｜https://bit.ly/45BtAlp19.新新聞(2018)／韓流攪亂電視圈生態，中天收視第一成最大贏家｜https://bit.ly/3C0klh720.聯合新聞網(2023)／播三市長合體出現「鳳凰雲」挨罰40萬 中天打官司抗罰贏了！｜https://bit.ly/438OWVC
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