誰的訴求？ 檢視日本從專守防衛到集體自衛之防衛權擴展

誰的訴求？

檢視日本從專守防衛到集體自衛之防衛權擴展

劉則維*

壹、研究動機與目的

一、研究動機

本文的研究動機在於，在日本不斷擴展其防衛權的過程中，究竟是美、日其中一方單方面積極在推動（如涉及與另一方交換利益）？抑或是兩國在具有共同利益下的一致決定？

對日本而言，「國家正常化」一直是其核心關切、討論之議題。其核心主要源於二戰後「和平憲法」之第九條對其設下放棄主動交戰權之限制。隨著時間發展，日本不斷調整其防衛政策，包含1950年代與美達成軍事同盟；1978年第一次《美日防衛合作指針》中確立日本角色為「專守防衛」；1990年代通過PKO法案參與聯合國維和行動，以及第二次《美日防衛合作指針》將其關注地區擴展到「周邊事態」；二十一世紀初通過反恐法案與「有事三法」；以及安倍晉三於2014-2015年透過「和平安全法制」解禁的集體自衛權。

然而，上述描述之發展皆為日本防衛政策演進之「結果」。其制定過程值得進一步研究，且其中顯而易見多有美方之角色。持平而論，日本在防衛政策上之擴展，對美日兩國皆應各有利弊：對日本而言，推動相關政策的好處是能實現國家正常化；壞處則是該敏感議題需承受國內龐大反對聲浪，以及來自中共之壓力。對美國而言，推動相關政策的好處是能就朝鮮問題、中共崛起問題部分「卸責」給盟友共同承擔；壞處則是長遠而言可能導致日本發展自主防衛政策而降低對美方之依賴性。

總結上述，日本從專守防衛到解禁集體自衛權之過程，看似是美日同盟下共同推動之目標，實則美日內部亦多有雜音。因此，究竟是何者在積極倡議此議題便引起本文之好奇。

二、研究目的

本文之研究目的有二：第一是宏觀而言，藉由分析過往美日在擴大防衛權議題上之態度，推測日本未來之國防發展。這部分主要係因美日同盟是日本國防政策中之核心，因此單就美、日對防衛權或同盟發展之態度，便很可能反映未來日本之國防政策走向。第二是微觀而言，透過不同事件內容、條件上之比較，推測未來美日哪一方會在何種情況下進一步推展擴大防衛權議題。

而本文以下選擇以確立日本「專守防衛」之角色的1978年《美日防衛合作指針》為起點，逐步檢驗在日本擴大其防衛權之進程中，美日分別之立場與角色。

貳、文獻回顧

一、防衛權擴展進程

（一）1978年《美日防衛合作指針》

美日於1978年簽訂首版《防衛合作指針》，其背景被認為是在冷戰蘇聯威脅與美國越戰撤軍壓力下，美日皆有意維持美軍駐日並強化雙邊合作。內容則主要說明日本將僅在本土受威脅時扮演「專守防衛」之角色；而對於遠東安全情勢，則僅能提供權宜協助（facilitative assistance）及共同研究。此外，美日也僅將在日本受攻擊時，成立協調中心以保持緊密聯繫（Ministry of Defense of Japan, 1978）。

（二）1992年PKO法案

1990年8月，伊拉克入侵科威特，爆發波斯灣戰爭；以美國為首的多國部隊於1991年1月開始進攻伊拉克，而日本則於該年4月向波斯灣派遣海上自衛隊掃雷艦。1992年6月，日本通過《國際和平協力法》（International Peace Cooperation Law），允許日本自衛隊及相關人員，在聯合國主導下至海外參與聯合國維持和平行動；而日本也在該年9月派遣 600 名自衛隊設施大隊、8名停戰監視人員、75名非軍事警察官，41名選舉監視人員至柬埔寨參加維和行動（楊永明，2001：5）。此法案之重要性在於，使日本在二戰後首次派兵海外，而不再限於和平憲法中規定之自衛權，以及1978年《美日防衛合作指針》規定的「專守防衛」職責。

首先，部分研究從波斯灣戰爭爆發後，日本面臨的國際環境切入。這些研究指出，日本雖然在經濟實力提升後，逐漸有走向政治大國、爭取成為聯合國安理會常任理事國之想法；惟當時受限於國內法律、意見分歧限制，僅提供180億美元之經濟支援，並無提供人力協助。這樣的結果是，日本受到國際社會，尤其是盟友美國的批評，指責其為「支票簿外交」與缺乏對國際社會之貢獻；迫使日本在國際壓力下推動《國際和平協力法》（Hinata-Yamaguchi, 2018: 49）。而這樣的觀點也能得到日本政府於2021年12月公開的解密文件之支持。其中說明時任美國總統老布希（George H.W. Bush）曾在與時任日本首相海部俊樹的會談中，要求日方派遣自衛隊前往中東。而海部俊樹則回應日本在二戰後未有出兵海外之前例，因此需要更多時間討論，但會努力讓自衛隊赴海外之新法通過（中央社，2021）。由此可見，至少可說明美方在國際情勢需要支援下，支持日本出兵海外。

然而，亦有研究從該法之立法過程分析，說明當時最初由海部內閣於1990年10月向國會提出PKO法案，但其對於「戰鬥活動與和平合作活動」之區分、維持和平活動外之「其他活動」、未來自衛隊參加聯合國部隊之可能性皆缺乏明確之方針，導致無法獲得國內共識而走向廢案（楊永明，2001：2-3）。而後來PKO法案能被通過，是因為在戰爭結束後，在美國主要新聞的感謝廣告中，科威特並無刊登日本之名稱，這使增稅提供110億美元的日本社會感到震驚與屈辱。因此在這樣的討論背景下，自民、公明、民社三黨形成PKO參加五原則之共識，也最終使法案成功通過（楊永明，2001：3-5）。由此觀之，又能說明PKO法案可謂日本內部辯論後產出之共識。

（三）1997《美日防衛合作指針》

1997年9月23日，美日確立並修改《美日防衛合作指針》，其與1978年《美日防衛合作指針》之主要差異在於，將日本過去於本土「專守防衛」之角色，擴展至對「周邊事態」之關注。

其內容大致可分為四個部分：第一是美日平時（normal circumstances）的合作。這部分主要強調平時的情報交換、政策諮詢，並加強在裁軍、維和行動、安全對話等方面之合作。第二是日本受軍事攻擊而「有事」時（an armed attack against Japan）之合作。這部分主要是日本受立即武力攻擊危險，或附近水域和航線受攻擊時，以日本自衛隊擔任主要防衛工作，美國於適當時機參與防衛行動。第三是日本「周邊事態」（situations in areas surrounding Japan）的因應。其中的周邊有事強調「事態性」而非「地理性」；內容是日本應在周邊事態支援美方設施、補給、情蒐、掃雷，雙方可以單獨或雙邊合作，執行救援、難民與非戰鬥人員撤離、經濟制裁等任務。第四是加強防衛合作的雙邊計畫。其中將透過全面性機制，推動雙邊防衛計畫、合作計畫，並建立共同準備標準、共同程序、雙邊合作機制（Ministry of Defense of Japan, 1997；楊永明，1998：282-283）。

而對於為何日本能從「專守防衛」轉向「周邊事態」，本文認為既有文獻約可分為從「日本國安需求角度」與「美國鞏固區域角色」兩大面向切入。首先，若以日本國安需求角度觀之，主要會認為是1994年北韓的核武問題，以及1995-1996年中共飛彈試射演習，造成日本升高對威脅之感知，並進而更積極與美國討論《防衛合作指針》之修改（Funabashi, 2000: 135-136；楊鈞池，2005：171）。明顯的例子是在1994年2月，日本首相細川護熙成立了「防衛問題懇談會」，作為首相私人諮詢機關。該年8月，其通過《日本安全保障與防衛力量的應有姿態-面向 21 世紀的展望》報告書（簡稱為樋口報告）；其內容強調了日本的自主防衛能力和多邊安全的重要性，被認為帶有自主防衛、脫美路線之意涵（金熙德，2000）。而該份報告也被認為推進了以下將說明的，美方於隔年提出之《奈伊報告》。此外，日本內閣會議於1995年11月通過新版《防衛計畫大綱》，其中除了說明尋求防衛力量從量到質的轉變，亦提到美日同盟對日本及周邊地區的和平穩定扮演重要角色，以及建立「多功能型的自衛隊」以在國土防衛外，參加維和行動、「構築更穩定的安全環境」、「有效地對付多樣化的新危險」。就此而言，似可說明日本有主動擴展其防衛權之構想（楊伯江，2000：137）。

第二，若從美國鞏固其區域角色觀之，首先會關注到天安門事件與冷戰結束下，美方的主要挑戰力量變為日本；而老布希於1990年4月發佈之「東亞戰略報告」又說明將分三階段削減美國於亞太的10萬駐軍；這些因素使美日同盟陷入一段時間之「漂流」期。然而隨著柯林頓任內「中共威脅論」之日益上升；以及在朝鮮核武危機下，當美日討論關於反制北韓之作為，而日本無法派出任何軍隊或推展任何重要計畫時；美方國防部便對美日如何合作、因應危機產生危機意識（Kuriyama, 2004）。在這樣的背景下，美方國防部助理部長奈伊主張強化美日安保體制、擴大日本在同盟內之作用、清楚闡明美方承諾與利益，並提升亞太國家對美方之信心。其主導了美日間對重新評估《防衛合作指針》之對話，並於1996年2月發布《奈伊報告》：第一，說明將停止分階段削減亞太駐軍。第二，強調維持和加強美日同盟是美國亞太安全戰略的基石。第三，闡明安全同盟、政治合作和經貿關係是支撐美日關係的三大支柱（Nye, 1995: 99）。

（四）2001年「恐怖主義對策關聯三法」與2003年「有事三法」

2001年美國爆發911事件，日本隨後通過被稱為「恐怖主義對策關聯三法」的《反恐特別措施法案》、《自衛隊法修正案》以及《海上保安廳法修正案》，以支援美國在阿富汗的反恐特別行動。而這次修法不僅意謂著日本能向各地派兵參與軍事行動，也是首次在非戰時派遣海外自衛隊執行任務。

而2003年美國以伊拉克藏有大規模毀滅性武器為由出兵伊拉克，日本國會也於該年6月通過被稱為「有事三法」之《武力攻擊事態法》、《自衛隊法修正案》、《安全保障會議設置法修正案》。《武力攻擊事態法》說明首相可以在內閣會議上認定武力攻擊事態，且在特別緊急時可不必經國會追認就下達命令。此外，也設立以首相為部長的「應對武力攻擊事態本部」，授予首相對地方自治體發布行政指示和代其執行之能力。《安全保障會議設置法修正案》則是在安全保障會議中新增總務相、經濟產業相、國土交通相，並設立向該會議提供建議之「應對緊急事態專門委員會」，以強化戰時政府部會間之協調。《自衛隊法修正案》則說明當預測將受武力攻擊時，自衛隊可構築必要防禦措施，包含強制徵用私人土地、改變私有建築物之形狀等（張進三，2003）。

而上述法案之通過背景較無日本遭受威脅之情勢，且因為限制國會、首相擴權等關係，受到國內不少反彈聲浪。因此一般多認為與迎合美國需要有關，這也可見於被認為影響小布希（George W. Bush）對外政策之第一次阿米塔吉（Richard L. Armitage）報告：《美國與日本：朝向成熟的夥伴關係前進》（The United States and Japan: Advancing Toward a Mature Partnership），其中包括提到美日應加強情報科技交流、提升聯合作戰訓練，以及日本在軍事行動、集體自衛權上之努力仍然不夠（INSS, 2000）。

（五）2015年《美日防衛合作指針》與《和平安全法制》

2015年4月美日安全諮商會議發表新版的《美日防衛合作指針》。其對防衛權之擴展主要包含：第一，不再強調平時與戰時之區分；除了美日「平時合作」與「日本有事」外，在日本遭受威脅（重要影響事態）、與日本關係密切的國家遭受攻擊（存立危機事態）等緊急的灰色事態下，美日亦可共同防衛。第二，防衛範圍擴展至全球；其由最初的日本專守防衛、第二版的應對周邊事態，變為沒有地理限制。第三，合作領域擴展至網路與太空安全合作（Ministry of Defense of Japan, 2015）。

而在2015年9月，日本參議院通過了安倍提出的《和平安全法制整備法案》以及包含十個法案之修正案的《國際和平支援法案》（見下圖1）。其一方面是就新版《美日防衛合作指針》做出相對應的法律修訂，另一方面是確立安倍於2014年7月在國家安全保障會議及內閣會議中通過的決議，亦即解禁憲法第九條中不允許的集體自衛權。

許多學者認為上述變革與安倍晉三二次上台後之「積極和平主義」有直接關係（北岡伸一，2014）。安倍晉三2012年底再次上台後，於隔年2月美日元首會議中，安倍提出將檢討解除部分集體自衛權行使禁令、增加防衛預算、重新評估《防衛計畫大綱》等有關為強化同盟而採取的措施。此外，安倍晉三於2013年12月成立「國家安全保障會議」，通過《國家安全保障戰略》並修訂新版《防衛計畫大綱》；展現欲強化自身力量並加強對世界貢獻的「積極和平主義」。又於2014年1月啟動「國家安全保障局」，4月通過《防衛裝備移轉三原則》，7月以內閣決議宣布解禁集體自衛權。

然而，不少論述說明美方亦支持此項決策。比如日本媒體當時曾評估《美日防衛合作指針》之修訂主要與中日在釣魚台議題上之升高對立、中共於東海日益增加之活動有關，並說明美方期待日本自衛隊能在南海加強對中共之監控（田島如生，2015）。此外，2012年8月阿米塔吉與奈伊（Joseph Samuel Nye）於美方智庫戰略與國際研究中心(Center for Strategic and International Studies, CSIS) 發表之〈美日同盟:亞洲穩定的基石〉（The U.S.- Japan Alliance: Anchoring Stability in Asia），其中提到美方需要一個強大的日本、日本應擴大防禦責任範圍、美方期望日本提高防衛預算、解禁集體自衛權、修改憲法等（Armitage and Nye, 2012）。

圖1 《國際和平支援法》與《和平安全法制整備法案》

資料來源：古涵詩（2017：24）

二、小結與文獻缺口

統整以上，關於美日對於日本防衛權擴展之態度，本文認為過往研究之分析約可整理為下表1。

而若回歸到本文的兩點研究目的，我們可以發現：第一，在「日本未來之國防發展」方面，有趣的是，在各次防衛權擴展事件中，似乎未曾出現美日關係之摩擦，顯見時至今日，日本防衛權之擴展或許大致符合兩國國家利益，未來短期內應該也會維持相同趨勢。第二，在「哪一方會在何種情況下更進一步推展擴大防衛權議題」方面，可以觀察到不同事件中美日分別佔據主導地位。本文認為，在「不直接涉及日本安全威脅，但與美國利益有關時」（如1992年PKO法案、2001年反恐法案、2003年有事三法），美國通常會率先提出希望日本擴展防衛權之想法，而日本才因迎合美國需要或其他因素支持相關政策。而在「直接涉及日本安全威脅時」（如1997年美日防衛合作指針》、2015年《美日防衛合作指針》與《和平安全法制》），日本則會主動倡議應擴展防衛權（如樋口報告、安倍積極和平主義），而美方對相關立場之資料則比較屬於支持而非倡議、要求性質。

然而，如果進一步檢視會發現，既有文獻大多以其中一方提出之報告、首長發言為資料，說明美日對某單一事件之態度。本文認為此議題可進一步探討之處有二：第一，在「國內互動」層面，每次日本防衛權之擴權，皆或多或少引起美日內部其他反對意見，而反對之內容為何？美日政府又分別因相關批評而有多少讓步、妥協？第二，在「雙方互動」層面，當美日其中一方提出某種構想後，另一方有何「直接」回應？而美日的開會交涉、談判過程又是否有說服、妥協、利益交換之情形發生？

本文認為，上述面向若能參考解密檔案資料、官員回憶錄、進行深度訪談，相信能對本文研究問題有更完整深入之回答。

表1 美日對日本防衛權擴展之態度

事件

背景

防衛權擴展

美日態度

1.1978年《美日防衛合作指針》

冷戰、越戰撤軍

確立日本專守防衛

美：蘇聯威脅下強化合作

日：蘇聯威脅下強化合作

2.1992年PKO法案

伊拉克戰爭

自衛隊參加維和行動

美：老布希要求日本參與
日：捐款未被感謝後，國內形成支持共識

3.1997年《美日防衛合作指針》

北韓試射飛彈、中共台海威脅

從「專守防衛」到應對「周邊事態」

美：為了鞏固區域角色、強化盟友信心而支持

日：為了回應北韓、中共威脅而主張多元安全

4.2001年反恐法案、2003年有事三法

反恐戰爭、伊拉克戰爭

參加全球反恐、首相擴權與限縮國會及人民權力

美：支持進一步合作

日：迎合美國需要、內部引起反彈

5.2015年《美日防衛合作指針》與《和平安全法制》

北韓試射飛彈、中日釣魚台紛爭、南海爭端

無縫合作、解禁集體自衛權

美：支持日本擴大防衛責任

日：安倍主導積極和平主義

資料來源：作者整理

參考文獻

一、中文部分

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二、西文部分

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* 國立臺灣大學政治研究所碩士班二年級，學號R10322026。