斡旋以巴衝突需要槓桿:促成加沙休戰的為什麼是美國與卡塔爾?

2023/11/24閱讀時間約 8 分鐘
美國總統拜登2023年10月18日訪問以色列特拉維夫,以色列總理內塔尼亞胡親往接機。兩人甫見面即擁抱。(Reuters)

美國總統拜登2023年10月18日訪問以色列特拉維夫,以色列總理內塔尼亞胡親往接機。兩人甫見面即擁抱。(Reuters)

11月22日,以色列政府批准協議,同意與哈馬斯在加沙停火4天,並允許運送人道主義、醫療援助和燃料物資的卡車進入加沙地帶;以方也準備用150名巴勒斯坦囚犯,換取哈馬斯釋放至少50名婦女和兒童。經各方確認後,協議已在24日上午正式執行。

這是10月7日「阿克薩洪水」行動以來,以哈雙方的首次休戰,雖然期限只有4天,卻已是47天戰鬥後的「最大突破」。以色列表示,「政府有義務讓所有人質返回家園」,卻也強調軍隊和安全部門將繼續戰爭,目標是救回所有人質、徹底消滅哈馬斯,並確保以色列不再承受來自加沙的新威脅。

而哈馬斯的表態則如筆者10月30日文章所述,宣布自己面對猶太復國主義取得了「勝利」,並誓言休戰之後將「繼續扣動扳機」,以保衛巴勒斯坦人民、擊敗以色列的佔領及侵略,「我們向我們的人民承諾,我們將繼續忠於他們的血、他們的犧牲、他們的耐心、他們的堅定,以及他們對解放和自由、恢復權利以及建立以耶路撒冷為首都的獨立巴勒斯坦國的渴望」。同時,哈馬斯也感謝「卡塔爾與埃及的不懈努力」,表示這次休戰有賴兩國的居中斡旋。

卡塔爾這方同樣發表聲明,稱如果情況允許,休戰「也可能延長」,且自己也將持續進行外交努力,以緩和緊張局勢、制止流血並保護平民。同時,卡塔爾也讚賞了埃及、美國的聯合協調,稱多方努力才促成了4日的暫時停戰與人質交換。

當然,因為擔憂加沙難民潮湧入西奈半島,埃及在衝突之初便表態有意斡旋,最後也得到了卡塔爾、哈馬斯的讚賞;只是從國家實力、斡旋槓桿來看,促成這次休戰的最關鍵國家,還是美國與卡塔爾。原因除了美國與卡塔爾彼此互信、能夠合作外,雙方各自握有溝通以色列、哈馬斯的槓桿,也是重要關鍵。

美國與以色列的特殊關係

筆者此前曾在11月22日的文章中提到,有鑑於雙方實力的懸殊差距,近年的以巴衝突大抵遵循了以下發展模式:始於哈馬斯襲擊、終於以色列屠殺。因此所謂停火,其實關鍵還是要讓以色列停下空襲與地面攻勢,並確保哈馬斯不會趁機進行不對稱回擊,再而激怒以色列。

從這一視角來看,與以色列存在高度互信,其實就是斡旋停火的第一要件。放眼全球,以色列與中俄都保持了不錯互動,但論及「堅若磐石的支持」,依舊是美國居首。

當然,筆者無意稱美國是「和平使者」,因為以巴衝突走到今日,美國的偏袒與縱容要負極大責任,且以色列仗著自己有猶太金融資本撐腰,也不總是聽取美國意見,例如這次進軍加沙,便明顯是以色列不顧美國勸告、強要進行的結果。但即便如此,與其他大國、中東國家相較,美國還是最能夠影響以色列的國家,其基礎便是華盛頓、特拉維夫之間深厚的軍事紐帶。

自以色列建國、美國進入冷戰年代起,雙方便發現彼此具有共同的安全利益,美國需要地緣代理人,以色列則要反制阿拉伯國家的戰略包圍,兩國自然一拍即合:以色列被美國政府指定為主要的非北約盟友,是美國軍備的主要購買國和使用國,也參與軍事技術的共同開發,更與美國定期軍演、設有美軍基地,還是美國累計外援的最大受援國。自二戰以來,美國已向以色列提供價值超過1,240億美元的軍援;另根據2016年通過的10年計劃,以色列每年還能自美國獲得價值38億美元的軍援。

正因有這一基礎,美國偶爾會借軍援對以色列施加政治壓力,尤其是在以巴衝突議題,畢竟以色列或許不甚介意大開殺戒的輿論成本,華盛頓卻不能如此「灑脫」,因為美國內部的左翼、親巴勒斯坦勢力必然發難,全球反美輿論也將為此怒火中燒,譴責美國縱容以色列屠殺。所以仔細觀察後也可發現,美國往往會在以巴衝突中展現兩副面孔:在初期表示自己全力支持以色列,但當以色列殺紅了眼、全球輿論沸騰,便又轉而呼籲「冷靜克制」。

只是如前所述,是否聽取美國建議,取決於特拉維夫的政治評估與心情。2014年加沙衝突時,美國一度暫停對以色列輸出軍備,最後雖然平息戰火,卻也激發以色列內部的「軍備國產化」輿論,也就是希望政府降低對美國武器的依賴,使用更多國產武器,好削弱美國對以色列的槓桿。

簡單來說,美國具有節制以色列的潛力,只是並非每次都管用,因為美國要出多少力、以色列又會如何應對,既有國際輿論的因素,也受雙方內政的牽引:華盛頓要考慮猶太金融資本的立場,以色列要評估右翼勢力與民意的接受度。但即便如此,美國還是對以色列具有最大槓桿的國家,軍事援助看上去是支持,其實偶爾會成為勒馬的韁繩。

所以儘管事件發展不盡如人意、打碎了許多人的理想主義透鏡,各界或許還是要嘗試理解所謂「斡旋」背後的殘酷現實:要斡旋就必須有槓桿,而身為始作俑者之一的美國,毫無疑問是最能勸停以色列的聲音,儘管以色列未必會聽;其他全球南方國家當然可以義正詞嚴,卻沒有大國會因為加沙地帶的人道災難,而選擇與以色列斷交、甚至祭出經濟制裁,那麼聲勢浩大卻收效不大,便也理所當然。

卡塔爾握有溝通哈馬斯的鑰匙

接著是卡塔爾的角色,就像美國與以色列存在特殊關係,卡塔爾也是少數能溝通哈馬斯的國家。

放眼中東,哈馬斯幾乎是各國公敵,只有伊朗、卡塔爾、土耳其出於國家利益考量,願意展現支持。不過土耳其近年來更多是「口頭支持」,也就是呼籲各方實踐「兩國方案」,並與哈馬斯、巴勒斯坦自治政府保持聯繫,歡迎雙方領導人訪問安卡拉,也曾為哈馬斯高層提供政治庇護,只是論及整體支持程度,還是比不上伊朗與卡塔爾。

其中,伊朗對哈馬斯的支持偏重軍事。在區域政治戰略上,巴勒斯坦反抗事業是構成伊朗「革命政治」的重要基礎,反對「兩國方案」的哈馬斯則是德黑蘭的主要援助對象,並與敘利亞的阿薩德政權(Bashar al-Assad)、伊拉克親伊朗民兵、黎巴嫩真主黨共同組成了所謂「抵抗軸心」,是伊朗中東外交政策的重要板塊。多年以來,伊朗不僅向哈馬斯提供資金,也提供軍備與相關技術轉移,包括彈藥與無人機生產線。此次10月7日的「阿克薩洪水行動」,即便不是德黑蘭主導謀劃,伊朗援助也必然扮演重要角色。

接著便是卡塔爾。長年以來,這個富裕海灣國家都是哈馬斯的財政支持者,大筆款項以「公務員薪水」的名目進入加沙,卡塔爾更設有駐加沙特使,協助處理哈馬斯的財務需求。此外還有政治支持,2012年以來,哈馬斯領導人哈尼亞(Ismail Haniyeh)便多在杜哈(Doha,卡塔爾首都)居住,哈馬斯政治局也設在這裡,成了引發沙特不滿、引爆2017年外交風暴的原因之一。

不過這不代表卡塔爾會放棄與以色列的關係。早在1990年代,卡塔爾就是第一個與以色列建立貿易連繫的海灣國家,2009年加沙戰爭後,卡塔爾雖一度宣布斷絕與以色列的貿易關係,卻又在1年內提出恢復,並允許以色列商人在卡塔爾開設辦事處,也逐漸成為以色列、哈馬斯之間的衝突調解人。例如2018年12月,以色列就允許卡塔爾向加沙援助1,300 萬歐元,作為6個月付款當中的一部分,以緩解當地的人道主義危機;且2014年以來,卡塔爾便通過駐加沙特使,與以色列就加沙問題保持接觸與會談。

再比較伊朗與卡塔爾兩國,前者對哈馬斯的需求集中在「牽制以色列」上,伊朗本身又是以色列與美國死敵,所以不可能在停火斡旋上扮演公開角色,只能私下對哈馬斯傳遞「無意加大投入」的訊號,希望前者有所節制、知所進退;卡塔爾則是出於「危險遊戲」心態,冒著激怒沙特的風險,選擇與哈馬斯等邊緣組織建立連繫管道,目的是耕耘超出小國身量的軟實力、打造「區域調解人」光環,因此除了哈馬斯外,也與阿富汗塔利班有所聯繫,舉辦過多次美國、塔利班會談。

綜上所述,卡塔爾因為與哈馬斯、以色列都有溝通槓桿,也出於自身利益考量,存在斡旋區域衝突的政治需求,所以無疑是這次最適合、也最有可能的中東調停國。如今其與華盛頓、開羅共同促成4天休戰,對美國來說只算微小的政治止血,對埃及來說是避免難民潮的現實需要,對卡塔爾則無疑是豐盛的外交收穫,既鞏固調和鼎鼐、折衝樽俎的國家形象,也進一步深化了自己與哈馬斯、以色列的政治互信。

當然,休戰能否順利延長,真正的停戰何時會來,都要視情況發展而定。但能確定的是,卡塔爾必然會在往後斡旋扮演重要角色,繼續以小國之姿,厚植自己的軟實力強國夢。

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2023.11.24

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