印尼達南塔拉：9000億美元主權基金的野心與隱憂
如果你只有一分鐘：印尼於2025年成立國家級投資管理機構「達南塔拉」，管理七家國營企業，總價值超過9,000億美元，引發印尼社會對政府官僚與貪腐的擔憂。本文探討達南塔拉的成立背景、運作模式、資金來源，以及與其他東南亞主權財富基金的比較，分析其對印尼經濟發展的影響與潛在風險。
印尼政府在2025年2月25日成立了國家級投資管理機構「達南塔拉」（Danantara），負責管理總價值超過9,000億美元的七家國營企業。這是印尼在2021年成立印尼主權基金管理局（Indonesia Investment Authority, INA）後第二個國家主權財富基金。
什麼是主權財富基金？
主權財富基金（Sovereign Wealth Fund，SWF）是由國家設立的投資基金，旨在透過管理資產達成特定財務目標。根據聖地牙哥原則，主權財富基金需滿足以下條件：
- 所有權：由中央或地方政府擁有。
- 投資策略：投資標的包含國外資產，僅投資國內資產的基金不算主權基金。
- 成立目的：基於總體經濟目的，採用廣泛的中長期投資策略以實現財政目標。
主權基金最早出現在中東產油國，如科威特（1953年）和阿布達比（1976年），他們利用石油收入設立基金，以在油源枯竭後仍能維持國家財政穩定。這些基金通常投資於高風險、高報酬的長期金融商品。
達南塔拉，為印尼打造強健的國家未來
Danantara源自於Daya Anagata Nusantara，意為「強大有能量的國家未來」，從命名中也看得出印尼政府對這個主權財富基金的期待和規劃。印尼總統普拉伯沃（Prabowo Subianto）在達南塔拉的揭幕儀式上表示，這個單位不僅是一個投資機構，還是國家發展的工具，將幫助印尼強化資金的管理，希望將印尼的經濟成長率從5%提升到8%。
達南塔拉的成立是為了提高印尼國營企業的管理效率、強化國有資產管理和監督其股息和投資，達到支持國家經濟成長的目標。與INA不同的是，達南塔拉成立是仿效新加坡的「淡馬錫控股」（Temasek Holdings），負責籌募及管理第三方投資基金。而INA則是以「印度國家投資及基礎建設基金（National Investment and Infrastructure Fund, NIIF)」為效法對象，主要運作模式為吸引外國基金投資印尼境內的基礎建設，包含資助政府或國營事業推動中的開發案，例如：
- 向債台高築之國營營造公司購買收費公路：例如2022年9月向PT Waskita Karya公司收購兩段收費公路。
- 接手被拋棄的國家發展相關投資案：例如殼牌石油（Shell）撤出印尼摩鹿加島馬賽拉區塊液態石油氣開發案，INA就必須協助尋找其他資金來源填補資金缺口。
簡言之，INA目的是吸引外資投資印尼的國家戰略計畫（以及有時需要迫於政治壓力協助收拾殘局）。達南塔拉則是 INA 旗下的基金管理公司，其運作方式類似於私募股權實體，負責募集和管理外部投資基金。
印尼主權財富基金比較
達南塔拉管理的七家國營企業
成立後，七家國營企業將脫離印尼國營企業部的管理，直接隸屬於達南塔拉之下。這七家國營企業分別為
- Bank Mandiri 曼迪里銀行：
成立於1998年，是印尼最大的國有銀行之一，提供多元的金融服務，包括一般銀行業務、貸款和發行信用卡等。 - Bank Rakyat Indonesia 印尼人民銀行：
印尼人民銀行成立於1895年，專注於微型金融和小額貸款，在支持印尼的中小型企業（MSMEs）發展方面扮演重要角色。 - Perusahaan Listrik Negara，PLN 國家電力公司：
印尼的國有電力公司，負責全國的發電、輸電和配電。 - Pertamina 印尼國家石油公司：
國有的石油和天然氣公司，其營運內容包含供應鏈的上游和下游，包括石油和天然氣產品的勘探、生產、煉製和銷售。 - Bank Negara Indonesia, BNI 印尼國家銀行：
印尼國家銀行成立於1946年，是一家國有銀行，提供全面的銀行服務，包括消費者、企業和國際銀行業務。 - Telkom Indonesia 印尼國家電信：
印尼電信是該國最大的電信和網路供應商，提供從固定電話連接到網際網路和數位通訊等多種服務。 - Mining Industry Indonesia,MIND ID 印尼礦業公司：
國有的礦業控股公司，管理多家礦業企業，包括PT ANTAM Tbk、PT Bukit Asam、PT Freeport Indonesia、PT Indonesia Asahan Aluminium（Persero）和PT Timah Tbk。
擔憂官僚與貪汙，民眾不信任達南塔拉
主權財富基金在東南亞並不是什麼新鮮事。最知名的例如成立於 1974年的新加坡「淡馬錫控股」，管理著價值數千億美元的投資組合。幾十年來，馬來西亞也透過馬來西亞國庫控股 （Khazanah Nasional Berhad）和「一個馬來西亞發展有限公司」（1MDB，下稱一馬公司）推動馬國經濟發展。但印尼社會對達南塔拉成立仍存在疑慮，最大的擔憂在於印尼政府的官僚主義和貪污腐敗，無法妥善管理國家資金。
雅加達郵報報導，一位21歲的網友Fajar在X上發文表示：「如果我們把國有銀行的錢全部提領出來會怎麼樣？一定會很有趣。」原本這個貼文只是開玩笑，卻意外獲得超過100萬次瀏覽和2萬6千個讚，Fajar也很驚訝他的貼文會有這麼大的迴響。另外，還有一名29歲的雅加達一名工人賈瓦拉 （Sufi Si Jawara）說，他現在只在必要時才使用國有銀行帳戶，大部分錢都存放在私人銀行。民眾的反映顯現了對達南塔拉掌控下的國有銀行運作的不信任。
東南亞部分的主權財富確實有缺乏透明度的問題，這也引起了人們對公共資金管理不善、政治干預以及外國對這些基金投資的負面看法和擔憂。例如馬來西亞的「一馬公司」就是最有名（翻車）的例子。2015年，馬來西亞獨立媒體《砂勞越報告》和美國《華爾街日報》指控，一馬公司將資金轉入馬國商人劉特佐成立的Good Star公司，再轉入時任馬國總理納吉（Najib bin Abdul Razak）的個人銀行戶口，並資助他的繼子拍攝電影，涉及金額超過26.7億令吉（近7億美元）。納吉後來被判洗錢和濫用權力入獄。2002年5月，當時副總理李顯龍之妻何晶被任命為淡馬錫控股執行董事，並在2004年出任首席執行長也曾引發討論，並被批評為公家投資公司成為李氏家族把持的工具。
達南塔拉定位在介於INA和國營公司間的管理機構，其管理和監管成員皆為政府或前政府官員，如何確保運作的透明度和問責性，印尼官方並沒有提出具體的法規規範。印尼總統普拉伯沃在揭幕儀式上表示，由於此投資機構的設立是為了印尼人民的後代子子孫孫，因此必須盡最大努力，且格外謹慎及透明地管理。
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東南亞主權財富基金相繼成立，代表著什麼？
達南塔拉的成立展現了印尼政府想在資本和金融市場扮演更積極角色的野心。其實大部分東南亞國家的主權財富基金的資金來源主要有兩種，商品型和非商品型基金。商品型基金的資金主要來自國家擁有的出口商品收入如石油和天然氣，這類型的代表為汶萊投資局（Brunei Investment Agency,BIA）和東帝汶石油基金。
非商品型基金的資金則來自財政盈餘、超額外匯存底或債務。例如新加坡的淡馬錫控股和馬來西亞的國庫控股就是利用財政盈餘和超額外匯存底進行投資。而一馬公司則是靠發行國家債券來籌措資金。
《外交家雜誌》關注東南亞金融的作者James Guild分析，印尼和菲律賓近年來，經常帳普遍出現赤字，很難透過出口累積外匯存底，他們如何為主權財富基金提供資金？這些基金管理的財富來源是什麼？以印尼為例，儘管沒有龐大的外匯存底，但卻有其他形式的國有資產，包括利潤豐厚的國有銀行的所有權。印尼政府先提供給INA約10億美元現金，然後將股份轉讓給兩家利潤最高的國有銀行。儘管 INA 的資金來源不像典型的主權財富基金，但卻為 INA 提供了相當健全的資本結構。
達南塔拉仍處於發展初期，因此現在評斷其運作是否有效還為時過早，但卻展現了政府積極介入市場的轉變。不只印尼，菲律賓近年成立的馬哈利卡投資基金（Maharlika Investment Fund）也是同樣立場，這些國家主權財富基金的成立，都代表著印尼政府希望在金融和資本市場中發揮更積極的作用。
