美國新政官僚與日本戰後的經濟改革

American leaders and their Occupation officials did not look ahead far enough to visualize those consequences...Meanwhile, the roots of the miracle have been overlooked. The story of how it came about; of the Washington planners influenced by the New Deal; of Douglas MacArthur, the Occupation Commander; of all the other Americans involved in its execution; and of the consequent rebirth of Japan in a new forms an astonishing Phoenix among the nations, still remains to be told after more than thirty years.“

--- Theodore Cohen, Remaking Japan : the American Occupation as New Deal

（本文是我為哈佛經濟系日本研究小組所準備的備忘錄，原文為英文，但我近日將其改寫成中文。）

本文主要根據柯恩（Cohen）著作《重塑日本》（Remaking Japan）前三章內容改寫而成。原書是一部回憶錄，但知識密度極高，因此本文以百科式的方式來重新整理其要點。

日本在二戰戰敗後，由美國主導的盟軍於1945年9月正式進駐，展開長達七年的占領統治（1945–1952）。名義上由盟軍最高司令麥克阿瑟（Douglas MacArthur）領導的「盟軍總司令部」（GHQ/SCAP）負責實施，在這段時期，美國在政策掌握絕對主導權。占領政策的重點在於「非軍事化」與「民主化」日本：解散軍隊、取締財閥、推動土地改革、制定新憲法、保障言論與婦女權利。這段占領時期徹底改變了日本的政治與經濟結構，為其後的戰後復興與高速成長奠定了制度基礎。

日本經濟學家較少提及這些政策的長期影響，而我在哈佛的一支研究便是在理解這段時期的長期效果，柯恩等許多駐日的專家，都是屬於「新政派」（New Dealers），或又稱「新政官僚」，他們指在美國總統羅斯福（Franklin D. Roosevelt）執政期間推動「新政」（New Deal）所誕生的一群政治家、經濟學者與改革官僚。他們多半相信政府應積極介入經濟，以應對大蕭條帶來的失業與貧困，並透過公共投資、勞工保護與金融監管來促進社會公平與經濟民主化。這群人後來成為美國戰時與戰後重建的核心政策專家，許多人參與了戰後德國與日本的改革計畫，把新政時期的改革理念延伸到國際層面。

一、戰時背景與新政專家群

戰爭期間，柯恩與雷正琪（Ladejinsky）同為美國華府的文官專家，負責起草戰後日本經濟計畫的備忘錄與指導文件。戰後，他被派往日本，在麥克阿瑟將軍的指揮下推動勞工組織改革。像他這樣的新政派專家，是戰後在德國與日本推行改革的關鍵人物。

（雷正琪除了去日本，後來也有臺灣跟越南協助土改）。

二、美國的新政官僚為何到了日本？

新政派的特徵在於專業與理念的結合。一方面，美國直到新政時期才真正建立起這批政策專家。1940年代，若政府想在華府內部聘請熟悉經濟計畫的官僚或學者，最終都會找到新政派人士。他們主張經濟民主化，打破壟斷財團，擴大經濟機會的分配。

另一方面，這群激進改革者與蘇聯及共產主義者不同。不少新政派其實有托洛斯基派的背景。他們認為史達林背叛了激進理想、蘇聯並非民主；同時也反對歐美共產派「廢除官僚、由工人自治」的觀點。總之，新政派相信政府官員是推行任何改革的關鍵。

三、高層推動的激進路線

當麥克阿瑟將軍抵達日本橫濱時，華府已交付他一份充滿激進色彩的指令，作為軍政行動方針。總司令部（GHQ）的最終指導文件是 JCS1380（見美國國會圖書館檔案），規範了包括「解體大企業」在內的諸多任務，唯獨土地改革一項，未明文規定。

四、推動與反對激進政策的高官

當時在DC，分成了兩派，對於是否要推行解體大企業之類的激進政策，各有支持與反對。

-支持者的人物速寫

• 富蘭克林·羅斯福（FDR）：堅定主張徹底改革德日經濟。日本的指令實際上借鑑了更早針對德國的 JCS1067（即「摩根索計畫」）。
• 財長摩根索（Henry Morgenthau）：新政派核心人物，與中華民國的國宋子文交好，曾於1930年代對華實驗史上最早的「發展援助」（棉麥貸款）。他主張對日本德國去軍事化、去工業化，打擊德國銀行家與容克階級，其「財政部團隊」對德國改革影響深遠。
• 副總統華萊士（Henry A. Wallace）：新政時期的激進農業改革者，後被FDR任命負責戰後德國規劃，吸納大量中層新政派專家，其中不少後來轉赴日本計畫工作。
• 威廉·克雷頓（William L. Clayton）：後為馬歇爾計畫之父。雖非典型新政派，但持續推動海外經濟改革，協助德日經濟重建。

反對者速寫

• 約瑟夫·格魯（Joseph Clark Grew）：二戰前的「日本通」，主張日本無法被改革。這批人與日本精英關係密切。格魯曾負責最初的戰後日本方案，但因反對嚴厲措施（如處決天皇）而失去FDR信任，也因缺乏經濟專業而被邊緣化。

美國總統羅斯福

五、誰聘用並協調新政派

1943年，FDR要求陸軍參謀長馬歇爾尋找可靠人選統籌戰後計畫。結果由軍人約翰·希爾德林（John H. Hilldring）出任陸軍民政局（CAD）主任。這任務對約翰來說是個有點莫名的工作。

希爾德林發現傳統的區域外交專家（=德國專家、日本專家）無法回答實務上執行的問題，遂轉向美國大學（如哈佛、哥倫比亞等）與政府部門，招募具有政策經驗的學者與經濟學家，在當時，這群人多半都是新政派。約翰並與多位高層協調，讓這些中層官員負責撰寫具體備忘錄與政策指導文件。

六、備忘錄與指導文件的角色

雖然羅斯福等美國的好高高層在1944年已決定要徹底改革德日，但實際「怎麼做」，需要透過由希爾德林統籌的中層專家撰寫的政策文件。柯恩即為其中一員。

例如，當軍方高層討論如何處理戰後德國金融體系時，他們閱讀的正是這些中層官員撰寫的備忘錄。柯恩回憶，他起草的《勞工問題指導書》幾乎直接成為總司令部勞工改革方案的藍本。

七、德日政策的相似性

許多在CAD任職的美國專家，同時規劃德日政策，因此兩者極為相似。日本的JCS1380即參照德國的JCS1067（摩根索計畫），後者於1947年被溫和的JCS1779取代。這也導致了日本的土地改革在執行上特別棘手。

這是何故？這是出於日本土地改革不能直接複貼上德國的JCS1067計劃的條文。因為日本無「容克」這種大地主階級，無法直接套用「大地主應被徹底分割」的條款；但對這些官僚來說，針對日本財閥的條文則容易起草得多，因為與德國解散銀行集團的規定相互呼應。

八、愛德文·馬丁與經濟整肅（如公職追放等政策）

在戰後大規模針對二戰協力者的整肅政策（e.g. Economic Purge）的政策中，一位關鍵的新政派人物是經濟學家愛德文·馬丁（Edwin Martin）。

他畢業於美國西北大學經濟學與政治學系，1935年進入美國商務部中央統計局，後在勞工統計局與戰時生產委員會任職。作為強硬的新政派，他與其他中層官員共同起草JCS1380中激進條款：

「美國政府的意圖是鼓勵：（a）允許收入與生產、貿易所有權廣泛分配的政策； （b）基於民主原則建立的勞工、產業與農業組織。」

這條款為經濟肅清與土地改革奠定了基礎。

當柯恩問馬丁是否認為是自己推動了此這條經濟整肅的條款時，他回答：「我想是的。我是新政派，當然相信更大的經濟平等。」

1945年波茲坦會議後，「日本通」勢力瓦解，艾奇遜（Dean Acheson）成為副國務卿，支持馬丁的新草案。馬丁8月22日的草案（SWNCC 150/4）提出兩點：整肅軍事企業家與解散財閥。

艾奇遜認為措辭太模糊，遂於9月修訂SWNCCFE版本，擴大至1937年以來所有支持軍國主義的工商領袖，幾乎照搬德國指令語句。這些條文後納入最終的JCS1380/15第23條，即：

「清除日本經濟體系中的特定分子」

禁止任何自1937年以來在工業、金融、商業、農業領有高職且支持侵略主義的人繼續任職。

這正是麥克阿瑟後來實施經濟肅清計畫的法源。

最終，約有20萬日本的官僚、商業菁英或媒體人士遭到整肅，日本財閥遭到解體，財閥家族的中樞金控會社直接被解散，日本土地的長子繼承制遭到廢除等等，對於日本戰後的經濟格局，帶來了巨大的改變。然而，也正是上層的經理人被整肅，財閥系統的中間主管則晉升，也為了這些古老的日本企業帶來了前所未有的活力。

九、結語

本文旨在釐清兩點：（1）美國新政派如何參與政策制定；（2）這與日本經濟整肅的關聯為何。日本的經濟肅清由新政派推動，並獲得那個素來被視為保守陣營的麥克阿瑟將軍支持——他「在抽象上厭惡新政，但在具體上欣賞JCS1380/15的成果」（柯恩書第48頁）。

柯恩進一步指出，這些激進政策的支持者不僅限於新政派，顯示新政已深刻影響美國的政策文化，甚至滲入那些原本反對新政的人之中。新政的影響究竟有多深、多持久，仍是一個遠超本文範圍的宏大問題。

最終，當麥帥帶著日本佔領的改革成果回到美國時，他甚至被美國國內的保守陣營視為變節，甚至懷疑他變成了新政主義者。歷史豈不驚人？