社區之眼下的城與鄉

社區營造在臺灣二十多年來，不僅帶來文化面的深刻影響，也一步步以社區力量，一點一滴改變臺灣的城鄉風貌，發展出由下而上、根植在地的空間變革。究竟社區之眼下的城市與鄉鎮，經歷了什麼樣的變化？專長於城鄉規劃、區域治理與社區營造議題的中華經濟研究院研究員李永展教授，將帶大家了解。

由下而上的空間變革

以社區營造形塑城鄉風貌，濫觴於臺北市。臺北市是全臺唯一由都發局，而非文化局（處）主導社區營造事務的縣市，空間規劃成為臺北社區營造天生的DNA。

李永展教授提到，1995年時任臺北市都發局局長張景森開始推動「地區環境改造計畫」（簡稱「地改」），嘗試讓居民參與建議地方空間的改造，並媒合臺北市內各大專院校的空間規劃與建築科系認養各行政區。此計畫提供專業諮詢，鼓勵學子關懷社區，培養社區規劃能力。

1999年，臺北市率先推出社區規劃師（團隊）制度，進一步創造由下而上的體制路徑，讓對社區營造事務有熱忱或曾參加過社區營造相關培訓課程的個人或團體得以投入／陪伴社區，提出社區改造提案。2002年，營建署將社區規劃師（簡稱「社規師」）制度推廣至全臺灣，多年以來，社規師以數十萬不等的小型預算規模，一次又一次，化整為零地讓全臺各地不同社區改頭換面。

不論是「地改」或「社規師」，反映了政府逐漸意識到社區規劃不能只讓空間專業者來做，必須讓市民共同參與。個人透過社規師團隊訓練跟培訓成為社規師，投入社區事務，也成為學校體制外的另一條培養路徑。

此外，營建署及城鄉發展單位的加入，和既有的文化局資源分進合擊，從硬體改造補足了臺灣社區營造偏重軟體的缺憾。例如位於臺北市關渡平原東側的北投區奇岩里，在2006年通過「變更臺北市北投區奇岩里農業區為住宅區（奇岩新社區）主要計畫」後，在擬訂細部計畫過程中，當地居民及社區組織認為都發局研擬的細部計畫內容與當地傳統農業灌溉水路及綠帶系統有所衝突，因而在2007年率先全國舉行審議式民主會議，由公民小組討論細部計畫應如何符應在地需求及空間紋理，後續也催生了當地從丹鳳山延展到中崙仔溝、磺港溪的生態廊道規劃。

成功的社區規劃案例，通常需要經過三到五年長期、細緻的社區討論，盤點社區資源並提出規劃。相較於營建署等中央單位由上而下啟動的大型計畫，這樣的做法搭配其他政府補助，讓社規師從社區需求出發，提出更符合在地脈絡的提案。以雲林縣大埤鄉西鎮村為例，村長在徵得地主同意下，將村內閒置的「萬國商店」透過社規師提案重新改造，除了成為社區新景點，更兼具長照中心、問路店等機能，化身村內的重要公共空間，回應當地高齡社會的迫切課題。而長年累積的空間改造及社區參與，也讓西鎮村的街道環境改頭換面，更為乾淨整潔。

社區之眼下的城與鄉

從最初的「一起寫村史」，到各地開枝散葉的田野調查，鄉鎮是臺灣社區營造的起點。然而隨著時代變遷，臺灣都市計畫區內的人口已佔總人口80%，都市化的快速發展，促使大量人口離鄉進入城市。社造也開始有了「都市型社造」及「鄉村型社造」的區分。和鄉鎮不同，都市往往將人們的工作與生活空間切割開來，大部分人在外頭時間甚至比在社區、公寓大廈來得多；相較之下，鄉鎮人口更加定錨於特定村里空間，情感關係也更為緊密。

李永展教授參與的臺北市社造中心，便曾針對都市型社造的特性，提議開放自然人申請社造計畫，不再停留於過往單位、組織型補助的框架，更有彈性的發揮都會的社區潛能。

李永展教授認為，面對高度都市化的流動社會，必須回歸社區營造「創造新故鄉」的本質，並從區域治理的角度重新思考。以臺北市為例，臺北市2020年7月底的戶籍人口為262萬，然而，日間常態人口多達400多萬。從公共資源角度而言，400多萬人使用為200多萬人規劃的公共設施，自然感到侷促。反過來說，遇到春節連假，臺北卻會一夕間成為空城，替城市空間的調配帶來挑戰。

除了高度流通的人口，資源分配、污染管控、河川治理等各種議題都已超出特定縣市政府所能解決的範圍。因此，政府需要跨越科層體制， 進行總體治理（governance），並且打破傳統行政區域的劃分，以城市區域（city-region）為範疇，例如基北北桃生活圈來統籌規劃。

從社區營造到地方創生

2019年被定位為臺灣地方創生元年。李永展教授認為，面對臺灣嚴峻的高齡、少子化及區域發展失衡等課題，地方創生的政策大方向值得鼓勵，然而具體作法仍有諸多討論空間。日本推動地方創生，除了劃定特區，也設立特別法及特別預算，由中央直屬的地方創生局進行資源分配。客觀來說，臺灣的地方創生運動，在制度與法規環境上都還有待完善。

地方創生與過往社區營造最大的重點差異，是對於「產業」的著重。地方創生強調要先盤點在地的潛在事業，由鄉鎮市區公所發動，強化在地產業。這樣的問題意識，並非空穴來風。2016年社區營造學會20週年年會時，便曾針對當時推動社造的「人、文、地、景、產」五大面向進行檢討。社區營造固然透過村史、社區報、社區規劃、城鄉風貌等方式，讓臺灣社區的人、文、地、景有所進步，但產業卻始終沒有落地生根，導致人口依然持續流入北部的大城市。「哪邊有工作機會，哪邊就能留住人」李永展教授分析，在地產業才是能真正避免區域發展繼續失衡的關鍵。

實際案例上，社區營造與地方創生也存在銜接可能。以宜蘭壯圍為例，從最一開始在鐵路沿線進行田野調查，到中原大學教授王光宇帶領學生從事「城鄉地景經營」，到2017年「宜蘭斑」的地區品牌，以及2019年改造閒置空間，結合產業故事與空間展示的漁人故事館。不論是運用地方創生或社區營造資源，各項計畫都逐步探索、聚焦出壯圍在地的產業特色。

「地方創生不要只把它當作政策，要把它當作社會價值。」李永展教授強調，不論主政者是誰，臺灣總人口減少且持續往六都集中的區域發展不均問題，都需要共同承擔。當「自然滅村」災難般的場景迫在眉睫，地方創生就應當是跨黨派的社會價值。

讓「空間」成為「地方」

李永展教授認為，社區營造概念的多年深耕，轉化了人們與地方的關係。社區營造的目的在創造地方差異性，強調「真實性」（authenticity），而非一味複製社區環境造景。當大家開始有情感認同，並與社區不斷互動，純粹作為工作、商品化的空間（space），就有機會變成有情感與認同的地方（place）。而在共同書寫、討論地方特色為何的過程中，協商彼此的不同意見，也促使公民社會的成長。

大家逐漸理解到「越在地、越國際」不是口號，越來越多人講說我是雲林人，甚至斗六人或崙背人，便建構了更具體、更細緻的地方認同，也幫助臺灣社會更加多元。李永展教授引用英國社會學家安東尼．紀登斯（Anthony Giddens）的洞見，認為在全球化時代臺灣始終處於要一眼看全球，一眼看地方的複雜位置，以「生活的地方」取代「商品的空間」，正是臺灣具體回應全球化挑戰的重要出路。當然，這項扎根地方的任務，有賴多重行動者的加入。最終，社區營造不再只是空間變革，而是讓人們成長的地方，或者工作的城鎮，都有機會成為你我的「新故鄉」。

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本篇文章出自國立新竹生活美學館發行之《北辰》刊物 Vol.4 指導單位｜文化部 出版單位｜國立新竹生活美學館 執行單位｜見域工作室 採訪撰文｜謝爾庭 圖片提供｜李永展教授