防疫與經濟是兩難嗎？從美國大選看經濟復甦之道

美國總統大選落幕，「COVID-19疫情因應不當」被視為川普落選（編按）的重要原因。然而，大選結果可以解讀為美國選民「重視防疫勝過經濟」嗎？答案可能是否定的。

多項研究顯示，經濟依然重要，而且在疫情帶來大量失業之後，經濟復甦變得更加重要。關鍵是疫情產生的經濟危機相當不同於傳統的經濟危機，疫情若不能受到控制，經濟就無法真正復甦。

當前的經濟問題，並不是由於經濟自身的內在弊病（例如2001年時的網路泡沫、或是2007年的次級房貸與衍生性金融商品鏈）持續累積直至爆發造成，而是因為疫情的外部衝擊而產生公共健康衛生危機，造成民眾減少各種需要人際接觸的經濟活動與消費，從而產生經濟衰退。因著這樣的特性，本次危機出現了許多與一般經濟危機截然不同的現象。

現象一：本次危機爆發時，美國的失業率一度飆升至接近15%，但其中接近8成都是臨時性失業，這些勞工都預期不久後就能回到工作崗位。在此之前，臨時性失業在總失業中的比例，長年維持在2成上下，即便2001年與2007年危機期間也不例外。

而目前美國經濟復甦的隱憂之一就是，雖然臨時性失業勞工有許多已回到工作崗位，但非臨時性失業勞工數量則有所上升。

現象二：這波失業的勞工集中於低薪工作者，特別是需要人際互動的服務業，高薪工作者的失業風險有限。如下表資料顯示，需要人際互動的休閒住宿與其他服務，在本次危機中（2020年4月）的失業率特別高，而在先前的危機中，例如2007年次貸危機，其失業高峰出現在2010年，當時失業狀況在各產業間的分布則相對平均。

另外，下圖則顯示，相對於疫情之前的就業情況，本次危機開始後，低薪者的就業在3、4月間減少幅度最大，至今仍較危機前低了20%，而高薪者的就業在3、4月間減少之後快速回升，目前已回到接近危機前的水平。

現象三：美國這波失業的勞工之中，不論是白人、黑人、拉美裔或亞裔，女性比例皆高於男性。先前的經濟危機則截然不同，多半是男性失業率高於女性。例如在次級房貸危機造成失業高峰期的2010年，男性失業率為10.5%，女性則為8.6%，而今年4月份失業達到高峰時，男性失業率為13.3%，女性則為15.7%。

現象四：一個健康的經濟體不時會有企業倒閉退出市場，同時也會有新增企業加入市場，但美國申請新設企業數在今年第三季卻突然暴增，與過去的危機時期完全不同。

這些特異的現象，皆指向同一個根源：本次危機不是一般的經濟危機，實際上是個外生的公共衛生健康危機，因此，人們一開始預期疫情可能很快退去，所以失業或停業是暫時的；民眾擔心染疫而減少需要人際接觸的服務消費，例如餐飲、零售或旅遊，而這些行業以低薪與女性勞工為主力，因此失業才會高度集中在他們身上；人們因健康考量改變生活與消費型態，反倒可能帶來新的商機，在創業融資依舊順暢的情況下，市場於是出現新創企業潮。

此外，拉傑．切蒂（Raj Chetty）等人整理疫情以來的個人消費資料，發現高所得者消費減少的幅度大於低所得者，而且所得愈高的地區，小商鋪營收減少的幅度也愈大，但此種減少卻只限於涉及人際互動的消費，可以遠距進行的服務消費，例如金融與法律服務，則無此現象。這也佐證了失業不成比例地集中於低薪與女性勞工的原因。

川普政府在4、5月間推出了總計2,670億美元的紓困方案（Coronavirus Aid, Relief, and Economic Security, CARES），也因為並未處理疫情此一根源問題，因而對就業幫助有限。此紓困方案十分龐雜，有一部分是直接發錢給民眾，希望可以提振消費。

切蒂等人的研究發現，民眾拿到錢之後確實增加了消費，可貿易的耐久財部門的消費上升了21%，但涉及人際接觸的服務──亦即這次失業問題集中的產業部門──消費僅上升了7%。也就是說，人們依舊因為疫情的關係，迴避了涉及人際接觸的服務消費，因此對這些部門的勞工就業的幫助依然有限。

紓困方案的另一部分是本著「政府挺企業，企業挺勞工」的精神，提供500人以下的中小企業紓困貸款，若企業留住員工繼續發工資，就免除還款。然而，切蒂等人的研究發現，有拿到這筆錢的中小企業，與沒有拿到這筆錢的大型企業，其雇用變化的情況僅有些微差異。也就是說，政府花了大錢但只救到一小部分失業，因為去申請這筆貸款的企業，多數是原本就少有裁員風險的企業──例如在專業與商業服務產業中的小企業，真正面臨裁員或歇業壓力的企業反而不會去申請紓困貸款。

檢視了上述特異現象之後，我們就不難理解，疫情對經濟造成的主要衝擊之一，就是使消費者、特別是中高所得的消費者，因為健康顧慮而減少涉及人際互動的服務業消費，從而造成失業。

因此，就勞工失業問題而言，將經濟與防疫視為兩難的流行說法，忽略了目前的失業問題主要是因人們擔憂疫情而起，疫情不結束，人們的消費支出就不會完全恢復，不論川普如何強調重啟經濟或推出紓困方案，「經濟優先於防疫」的政策並無法解決經濟問題。

那麼，如果改為防疫優先，是否就會犧牲經濟呢？這可分為結果與過程兩個層次來說明。

首先，從結果來說，一些跨國研究顯示 ，防疫與經濟不僅不衝突，還是互補關係。防疫好的國家如台灣與越南，今年的經濟成長率可望保持正值，而疫情嚴重的美國、西班牙等國，則出現嚴重的經濟衰退。

但是，如果一個國家錯過了疫情爆發之初的黃金防疫時間而陷入大流行，此時實施管制措施，對經濟不會有負面影響嗎？目前針對政府管制措施（關店、居家令、人際距離規定等）的研究多半發現，這些管制措施對經濟活動確實有些許負面影響，但其幅度遠遠小於疫情本身所造成的經濟行為變化（註）。 因為人們並不會坐等政府實施管制才改變行為，而是早在疫情一流行起來就自動減少消費，因此，看似是管制措施實施影響了消費，實際上主要的衝擊是來自於人們因疫情而減少消費。

例如，伊麗莎．福賽斯（Eliza Forsythe）等人發現，美國各州失業與職缺率的變化，與各州實施管制措施的時間點沒有關係。古斯比和賽弗森（Goolsbee & Syverson）利用個人手機信號資料研究疫情初起時的交通行為，發現消費者的交通量下降了60個百分點，但其中只有7個百分點是因為政府的管制措施所致。

巴蒂克（Alexander W. Bartik）等人與林&邁斯納（Lin & Meissner）皆發現政府的管制措施對經濟表現影響很小。與此一致，切蒂等人則比較了不同地區在管制措施實施前後的消費活動變化，發現解除管制、重啟經濟的措施，對於消費活動的影響非常小，顯示在疫情並未得到控制的情況下，取消管制措施並不會提振消費。這些研究，從正反兩面說明了經濟無法優先於防疫的道理。

儘管就結果看來，經濟與防疫是相輔相成的，但是從政策過程來說，任何政策皆有成本，既包括一般的經濟成本，也包括非經濟成本，控制疫情也不例外。上述討論偏重在防疫政策對就業、消費與營收方面的影響，但這只是防疫政策成本的一部分；有效的防疫政策，必然涉及許多不易衡量的非經濟成本，例如行政組織與社會文化等方面的調整，這些儘管未必與勞工就業或企業營收相關，對當事人來說可能依舊是真實的負擔。

以台灣為例，疫情能得到控制，付出的成本就是30多萬人次隔離的時間與財務成本、外國人無法來台的損失、口罩廠商的短期利益、醫護與防疫人員的行動自由與長工時、全民洗手戴口罩所付出的時間與精力等等。

儘管這些成本可能遠小於防疫成功的整體利益，但如果防疫政策的成本並不是平均且同時地分配到所有國民頭上，優先承擔、或承擔能力相對較低者就可能會因為感到不公平而反抗或違規，導致防疫破功。

因此，防疫與經濟並無矛盾，問題是出在任何政策過程皆涉及成本分配，包括種種非經濟成本，能否妥善解決仍取決於能否凝聚共識與具體的政策設計。

其實，不僅台灣的防疫政策有成本，川普政府「經濟優先於防疫」的政策也有成本，其中有不少落到了勞工身上。例如，防疫政策疏失增加了勞工失業乃至死亡人數；在要求必要勞工（essential workers，包括許多民生必需品服務，或醫療與運輸等職業）持續工作的同時，往往沒有提供足夠的防護設備與薪資補償；另外，美國有不少工作現場群聚感染案例，許多勞工也申訴工作現場沒有足夠防護設備與措施，但職業安全衛生署（The Occupational Safety and Health Administration, OSHA）卻對申訴案件消極以對，只頒布了指引（Guidance）而無更積極的規範。從搖擺州工人的相關訪談中可以看出，這些情況都讓許多4年前支持川普的勞工心灰意冷，最後成為川普連任失利的重要原因之一。

原文刊載於報導者

https://www.twreporter.org/a/opinion-usa-election-2020-epidemic-and-economic-perspective