研究筆記： 以政治來控制官僚的理論

圖2.2：實證有效表示出政治/行政之間的差別

實證上，圖2.2模式相對於圖2.1還比較正確點，那個曲線，代表官僚常介入到政策議程制訂與政策制定（Kingdon 1995; Bardach 1977)，民選官員也常把手伸到管理或行政上 (Gilmour and Halley 1994)。當然這模式也表明了，政治是凌駕在行政之上。但也指出，這種控制是有限的、附隨而來的是，有些部分是官僚在控制政治，但另外部分是政治在控制著官僚。類似這樣一個通則性模式，可以很減低用圖方式來解釋理論，但要用到其他模式（語音、數學、圖化）時，並不能解釋太多政治和官僚之間的互動。很多政治執行和官僚控制的獨立研究或許能提供更多細節 (Gilmour and Halley 1994)。

官僚控制論中，一個最有趣的理論進化，就是對美國市政府中，所聘用的市經理人所進行的研究。要採用市經理人的政府模式，必須有一個前提是，在民選市議會這邊僅負責制訂法律與政策，另一方面，市議會聘用的專業的市經理，帶入是官僚制與落實政策。因為介於政策與行政之間概念防火牆，理論上這類型地方政府，更接近圖2.1所表明的理想型二分法。這種理想型，卻不同於其他美國地方政府、州政府、與國家型政府。這種地方政府的市議會經理人特別有用於就，因為其相當地簡化。民選官員或者政客都組合成一個議會，而官僚與技術人員卻都為這位專業市經理工作。因為美國政府必須民選出立法者（市議會、市委員會、州參眾院、聯邦參眾院和行政首長）。官僚在這樣的形式來看，上頭有二個政治主管，立法和行政首長。這種市議會經理人政府，就是因為其簡化，就符合用來控制官僚論的研究。

James H. Svara (1994) 做過深入研究，針對聘有市經理的市政府，探討民選市議會與專業市經理人之間的關係。研究發現有四關係模式圖2.3。

資料來源：Svara, James H. (1994). Facilitative leadership in local government: Lessons from successful mayors and chairpersons. San Francisco, Ca.：Jossey-Bass

每張圖內，中間的關係用粗線條來顯示。粗線以上是民選官員責任。粗線以下，就是行政者的責任。

圖2.3的區分法，類似圖2.1，顯示的是，都市改革傳統，和地方政府的古典市議會/經理人間的互動形式。同樣的說法，就是把Wilson and Goodnow早期理論，類比於Herbert Simon提出的邏輯實證論，以及他對事實（行政）與價值（政策）之間的區分。問題是，縱使對市議會-市經理人所處的政府進行研究，這模式還是缺乏一個強有力、持續性實證保證，我們能在那裡找得到這種政治與行政之間的防火牆呢？

圖2.3：政治與行政之間關係的四種模式

圖2.3b是Svara提出的政策混合模式（mixture in policy），他是受到行為論者： David Easton (1965)、Robert Dahl (1947)、 Wallace Sayer（1958） 的影響，以及認為政治與行政就是在分配價值、成本與利益的學者。政客與官僚都介入到這種分配的過程之中，行政官員有更機會，設定政策倡議提案、執行裁量、擬寫預算書、與決定服務如何提供，透過執行，他們把民選官員的政策重新塑造一遍 (Svara 1994, 5)。曲線的上弦部分，代表著官僚權力介入到政策制訂的巨大影響力，也是代表著這部分，政治幾乎不能控制官僚。至於曲線的下弦區域，代表著政治介入到行政每一層面，也是在特定服務上控制官僚，或者是特定採購與資本建築合約。或者某些人事任命案。種政策混模式，放到市議會—市經理人制的政府，就有很大實證說服力，也表明了在古典市議會-市經理人制的市政府，對官僚控制上，可能會最常見的方式(Frederickson, Johnson, and Wood 2004)。

圖2.3c是Svara認為是行政混合模式（mixture in administration），基本就是圖2.3b的相反。關係就變成民選市議會成員，把手伸進入官僚的行政。很多人認為這種介入，或許是微小不足道，但這種政治干預，預期將會出現地方政治腐敗，那卻是都市改革運動當初想要根除的 (Newland 1994)。其他人或許不以為然，反倒堅信這是立法特權為求政治回應性，積極地表現出他們能真正地控制官僚，確保不使其超越底線 (Bledsoe 1993)。如果在市議會—市經理人制的政府中，市經理人是順從且被動，而市議會由各區以全薪選出的強力市議員組成，那這時，這種行政混合模式就有實證上正確性。

圖 2.3d 顯示的，是一個民選官員—行政者同等的模式（elected official–administrator as co-equal model），這跟圖2.3b政策混合模式，有很多相似點。 Svara認為，這模式類似，新公共行政（the New Public Administration）的主張 (Frederickson 1980; Frederickson 1997b)、黑堡宣言（the Blacksburg Manifesto）(Wamsley and Wolf 1996)、以及 Charles Goodsell (1983)贊同說，公共行政者本身就有，一個即有固有的政策正當性與一個倫理責任，以保護弱勢者的權益 (有時也稱社會平等social equity)，在行動上為公民的代理人、在執行公務時，依據法律、議會命令、以及官僚效率及公平的標準 (Frederickson 1997b; Wamsley and Wolf 1996; Goodsell 1983)。是以，Svara的同等模式如圖2.3d，正確地描述出 2.3d) ，這時市議會將其職權，限定在於制訂政策，與批准年度預算，但同時強有力卻深信公平價值的市經理人，卻能自由地執行政策，在服務提供上，根據他們對效率與公平的標準，不需再向市議會請示。這個同等模式假定，這裡沒有對官僚的控制，一般都會在市經理之間發現，對於政治控制的需求都是另由通過法案、設定標準、通過預算來替代。

在運作這些模式時，Svara(1994,8)發現一些實證困難，因為我們沒辦法很精確地判斷是那些部門或功能可以這些明確區分。更不能絕對地說，政策與行政之間的唯一區記，就在於是誰做出決策。Svara因此就建構出如圖2.4，把二分法，依據政府的活動四個層次來區分政治人物與行政者之間的各自任務。

圖2.4：解析二分法：政府流程的層面Svara(1994)

Svara還是畫出一條中間的動態曲線，以顯示出政治與行政之間最可能的關係互動。

接著他把圖2.4的曲線動態關係，跟圖2.3：政治與行政之間關係的四種模式一起做結合，得出圖2.5：政治與行政的動態關係之四種模式。實線代表的行政官僚的權限，虛線代表的是政治人物的權限。

次圖2.5a.說明的是，強有力的市經理，幾乎在四個政府層次上，比市議會都有較大面積的權限。這也是為一種公司模式、或董事會模式，市議會為董事會，高度授權給總經理（市經理），使其在執行日常性行政業務上，有最大裁量權限。市議會僅作對政策的通過。與其相反，次圖2.5b，市議會主導模式，市議會掌控所有政府的四個層次大部分的權限空間。這也是稱為「議會控制官僚模式」（council control-of- bureaucracy model）。這種權限劃分的差別在於誰掌控權力或影響力？次圖2.5c則是一種市議會介入的模糊態勢，市議會會介入這種政府四個層級活動，但卻不一定每一次都是一致性的。

圖2.5：政治與行政的動態關係之四種模式

這模糊性介入政府事務，市議會在警示，行政官僚必須提供正確無誤的政策建議，但未必會給出預料中的反應。當然市議會會接受行政部門的政策建議，但有時會大量修改甚至棄絕行政官僚的提議，反提出自己的提案。這種應該是算是對行政事務的不確定、且會造成困擾的政治干預 (Svara 1994, 56)。所以政治與行政之間的動態，就變成更糾結不清。次圖2.5d 顯示，一種僵化對立關係存在市議會與市經理之間。每一邊幾乎都是勢均力敵，每一個行動都被互相檢視、抵觸。

這以上不同模式，也顯示出市經理或者官僚，對於政治控制的不同反應與因應。其他的研究，更指出那些採用議會/市經理制的城市，他們的內部關係結構都在改變。以前這些有市經理制的市議會，只是被上的名義代表，但他們現在是依據地區被選，亦即要代表地區利益發聲，這些市議會過去都是白種人男性、商業領袖，以兼職方式執行議會職務，但現在去變成有全薪、全職、通常是女性，不同種族，並有自己的幕僚協助，在市議會有辦公室，全程以手機遙控市政府的工作 (Renner and DeSantis 1993; Bledsoe 1993)。

過去這種市議會/市經理制的市長，大多是從資深議員輪流上任，擔任名義上的代表。但他們現在也是經由民選、全職、全薪、有幕僚。這種市議會與市經理的關係結構改變，被稱為「適應型城市」，明顯地趨向對市政府官僚的更多政治控制 (Frederickson, John son, and Wood, 2003)。

資料來源：Frederickson, H. George, Johnson, Gary Alan, and Wood, Curtis H. (2004). The Adapted City: Institutional Dynamics and Structural Change. M.E. Sharpe.

根據Greg J. Protasel (1994)的研究，這種所謂適應型城市，並沒有放棄市議會與市經理的制度。但那些沒有改變成適應型的原有市經理制城市，卻更趨於放棄強有力市長模式。Protasel將Svara的四個層級政府工作高低層級，改平行同列方式，政治與行政之間，雖說是有共享可能，但也有一個領導落差。當某一個城市想要採行適應型模式時他們會試圖保存市議會/市經理形式。但他們卻留下一個領導真空，市經理想要去填補時，這時大家又開始考慮乾脆將這種市議會/市經理制度放棄掉。

我們確實從這種市政府中的議會與經理動態關係，得到這種政治與行政二分法，可以作為公共行政理論的一種分析單位。更且，對官僚的政治控制的相關理論，可用這種二分法變數，來簡單地分析出來。This suggests that, 縱使這簡單的二分法沒有實證的支持，但有提供我們，一種精緻入微的政治與政治、行政相對概念，另一方面，能解釋不同組織或市政府之間，對官僚的政治控制，為何有那麼不同特徵、與質量，甚至完全不控制呢？

圖 2.6：市議會-市經理規劃上的領導

官僚是否失控呢？

圖2.7：政治與行政價值

或許有人會認為Gruber是偏向於Jeffersonian，但她也同時描繪出一幅很精準高層官僚的態度。當然，這也不是意味著，官僚是失控，或者不能被控制的。但意味的是，民選官員與高層行政者，對於民主政府與組織效應，持有不同的價值與信念。John Nalbandian (1995)稱，一個市經理與一個專業的行政官僚，顯示出不同的政治與行政價值如圖2.7。

在市的層級來看，根據 Nalbandian、Svara、Timothy Bledsoe眾多學者，民選官員與官僚確實有不同價值。 他們對於角色、活動、工具與對話，都有所不同。雖然，這圖不是文字上的二分法，但確實是一個政治與行政價值的二分法。民選官員與政治分析師都會認為，市政府官僚是失控了。但不是啊！並非失控，而是在某些時間、受到不同政治價值的、行政價值所影響。

證據顯示，街道層級官僚在政策執行、和政策制訂上，都有可觀的裁量權限。最近對學校的研究，Kenneth Meier, Joseph Stewart Jr., and Robert England比對出三個假設，關於公共行政者可以在政策裁量上的方向：

「第一、下層階級假設，政治體系在政策輸出的分配上是有偏見的，貧窮與少數族群居民，收到比較少的市政府公平分配的服務。第二、選舉假設，認為政治不是一種都市政府在糾正階級偏見的方式，就是在強化偏見。選舉假設建議，政治菁英分配都市服務，在於回饋好處給其政治支持者。第三、官僚決策規範假設，政府服務的分配，是依據官僚所制訂的規則來進行(1991, 156)」。

大多數對於都市服務提供的研究，均反駁下層階級假設和選舉假設，但支持官僚決策規範假設。Lipsky和 Gruber 二人的研究發現，僅僅是證實這個事實而已。早先的研究認為，學校官僚不受官僚決策規範假設的影響，但 Meier, Stewart, and England發現，這些學校官僚反倒是更具政治回應性。也就是說，教育官僚傾向於政治回應。

對官僚的政治控制的方向，後來是由Steven Maynard-Moody, Michael Musheno, and Marisa Kelly (1995)對國家科學基金會的研究來測試。他們很感興趣的是，街道層級官僚的決策規範（決策規定），以及對公正與公平的疑問。利用故事分析的形式，他們測試以下假設：

1. 當三個組織條件出現時，街道層級官僚更傾向於使用公正規範，藉以來解決困境

a. 街道層級官僚感覺他可以有解決困境的控制權，

b. 他是在一個鼓勵街道層級官僚使用裁量權的勞動文化中運作。

c. 地方工作文化提倡一種客戶前景，相容於他們如何辨識他們的客戶方式。

2. 街道層級官僚，如果處在鼓勵他們採用裁量權的地方勞動文化之中，縱使地方勞動文化明顯有所衝突時，或者沒有足夠的資時源，但他們與客戶雙方卻都有高認同時，他們更會使用不同因應策略，以達成公正結果。

3. 街道層級官僚，如果處在不允許他們裁量，並加以限制他們控制的能力時，他們會依據工作的需求而因應策略，而非依據他們對於公正的規範來找出結果。他們會用忽略不公正的存在，而加以克服。

4. 縱使在同一政策領域中，但不同的組織中的街道層級官僚，他們會因為地方勞動與認同文化不同，對於解決公正困境的方式也不同。

Maynard-Moody, Musheno, and Kelly (1995)的辯證，如果有適當裁量權的授權，官僚將傾向於公平與公正。這種論證，剛好支持H. George Frederickson (1997b) 認為公共行政者具有社會公正規範的標準。

讓我們再回去討論，是否俘虜論，特別是受限在異議團體與客戶的官僚俘虜，是不是有一個實證保證呢？答案是大概沒有。如果有法律、管制與預算都在支持客戶與客戶利益，接著由官僚執行那些法律與管制，並運用他們的撥款來服務客戶，那當然證明，俘虜論是具有顯著性的。但利益團體或者客戶俘虜的是，政治，並非官僚！在國家的層次上，對官僚的政治控制議題是相當複雜， James Q. Wilson（1989）的整合，在此就有幫助：

國會常以微小事件上，來管控聯邦官僚，但這種微小管理化的形式，已經從當初尋求政治支持這的青睞上，轉到設計出更精細、更詳盡的規則，更需求資訊的方式，來完全監視官僚 (242)。

那些機關的工作如果是很難精確、與評估時，跟那些嵌入到衝突政治環境本來就很深的機關，都很難被立法機關所掌控，所以只能再把程序限制加深，以求能監督到位 (250–251)。

這種脈絡與任務的的隨後效應，可以從Terry Moe (1989)研究發現。他研究的是，充滿爭議性的機關類似消費者產品安全委員會、職業安全與健康行政署、環境保護署。商業性利益團體，強力反對那些機關的目標與活動，更不諱言地施壓國會要解散還是改變它們。 國會發現要廢除那些機關的立法理由，是完全政治不可行，所以它就採取不同的路徑：“反對團體致力致官僚於殘敗，並控制它的決策，他們要求分散的權威、模糊化的程序、政治干預的機制、與其他可以反轉官僚績效、可以給攻擊的脆弱結構” (1989, 216)。

在州與國家層級上，控制官僚論的一個複雜因子是政府分權。在一般的公共行政理論，存在一個行政假定，也是公共行政是民選州長或總統領導的一個部門。當州長或總統與立法機關不同黨派時，到底是誰能說了算？正統公共行政理論都認為，民選首長就是官僚層級最高領導者。 Robert Gilmour and Alexis Halley（1994），基於他們對國會的仔細觀察，數任總統和十個個案研究中的聯邦官僚研究，都建議，對官僚的共同管理，才是更適當的實證描述。如果這是如此，想要發展出一個更實證性、可測試的官僚控制論，應該也是更複雜了。Gilmour and Halley（1994）建議以下：

這些個案都說明了，國會對政策執行和方案行政的共同管理用詞，無疑地點出，以前國會僅對行政部門績效作的後稽核監督，轉成稽核前國會已經對方案控制與指揮國會的參與，全面地配合行政部門在政策與方案發展與執行過程。這種國會派出的共同管理者，無疑地直接干預到政治執行與管理的細節，而非僅僅制訂模糊的、寬廣的、大刀闊斧的法案，以改變基本的政策方向。這些個案也得出，國會共同管理，變成同時是行政部門與立法部門的行動結果 (1994,335)。

資料來源：Gilmour, R., and Halley, A. eds.（1994）.Who Makes Public Policy? The Struggle for Control between Congress and the Executive. Chatham, N.J.: Chatham House.

根據Gilmour and Halley（1994）的結論，他們得出以下假設：

對政策與方案的效應

1. “國會的干預會促使，或改變方案的優先性和方向、方案執行的速度、方案在行政首長政策議程的可見度” (352)。

2. “國會的干預會對政策後果產生實質性效應，以及那些未可預期的效應” (353)。

3. “國會的干預的運作，更使立法與行政部焦注在狹窄界定、短期運作方案上，並傾向於持續既存方案，又同時避掉更大的政策議題與其他方案” (354)。

對國會監督的效應

1. “在此十個觀察國會個案研究，並非是製造困擾。當一個特殊委員會、委員或幕僚，介入到執行的細節內時，他們更會想要介入，直到安全機制出來阻擋，以確保期望的進展會繼續” (355)。

2. “國會創造出一個新網路，包括行政機關、委員會、幕僚與其他單位一同進行監督功能，藉由補充更多委員會與次委員會，來強化監督角色，國會更依賴它自己支援性機構的調查與監督角色” (356)。

3. “國會成員與其幕僚的影響力、專業、承諾，對於持續這種細節性國會介入，都是有關鍵性” (356)。

對行政管理的效應

1. “國會倡議同時強化行政者的權力，也給予負荷拖累，有時一個會超過另一個。這種負荷的壞處，來自於新需求的新增工作量，以及對長期管理能量的侵蝕。至於強化的好處，面對預算管理署與管理社群，可以更有理由，因為遵守法案規定，避掉更多公共檢視” (358)。

2. “國會倡議必將改變政府活動與功能的結構。 這種改變，賦予了一連串新創立、介於國會與行政部門之間的委員會、董事會、特定指派辦公室” (358)。

Gilmour and Halley (1994) 觀察到5種國會共同管理的類型。策略-領導類型，將國會偏好的方向與強化過的政府部門做結合。國防部就是一個好例子。

國會或許將共同管理作為諮詢伙伴，比如外援（foreign aid）就可以說明：國會給予人權、墮胎的優惠都放到對外國的援助決策上，運用高度的財政支援給予最惠國如以色列。

國會在共同管理時，它就會擔任起總監，發出法條包括管理流程、程序、以及本來留待給公共行政者決定的其他細節。很多方面看來，農業部是在執行政策，但國會扮演的是，一個農業的超市。

國會會是一種具有戰鬥性反對派，常用的是零和邏輯，特別是當官僚做錯時。美國國家森林局最近的失敗案例，接近城鎮的森林，不僅未修剪與過長，更未能控制野火的問題叢生，就是一個好的例子。國會乾脆就把森林局原有的裁量權全部授權收回。

最後，國會也是一個被動觀察者。以CIA與FBI跟國會之間的關係，國會就是相當被動。當然可以找到很多國會共同管理的例子。總和來說，他們似乎點出還有在聯邦層級上，很多以政治來控制官僚的方法。也看不出來官僚是否真正失控了。當然，官僚的裁量度看起來很窄，Gilmour and Halley做了一個很驚人的國會共同管理的特徵研究，但他們未能提供那些對官僚是否產生效應的說明。Gilmour and Halley 僅提到：

國會共同管理同時改進、卻又模糊掉行政課責性對結果的清晰度。漸增的課責性，都被紀錄在對新且獨立的機關，以檢核行政部門的績效，是以，又需要更多的報告。複雜的指揮鏈、責任、課責都被常態地觀察，特別是國內政策，國會內部出現一個准官僚，顯示地影響到部門間關係、以及行政容量。

一般行政部門官員之間會抱怨的事務，就是國會成員與其幕僚，很會用巧妙手法，不適宜地、且不可課責地介入到行政管理上。雖然傳聞以確認類似介入相當多，但沒有以上十個案例證明來得更實證 (1994, 368)。

個別官僚如何因應這些分立政府與共同管理的問題，相關證據由Marissa Martino Golden (1992)研究來說明。引用一個Albert O. Hirschman（1970）提出的官僚退場、出聲抗議、與忠誠的概念進行版本修改，觀察在司法部的民權部門、美國運輸部下的國家公路交通安全管理局官僚，如何因應在共和黨雷根總統、民主黨國會的時期時。要記得，雷根政府特別反官僚，一直要從現狀轉變，跟國會領袖要強有力的官僚意見之間，存在一個意識形態的不合。

Golden (1992)價定，官僚要不合作，就是要反抗，但這個是太簡化的說法：她認為，要提升官僚的反抗力、或者壓制，端視這個官僚所有的職涯意識形態、主流的機關專業（法律還是工程）、機關的精神、過去的歷史、以及這職涯者本身的自信心。以司法部民權部門的例子來看，她發現一個長期性意識形態，在支持著少數種族與婦女權利、一個主流法律專業、一個官僚對落實民權法律的深度承諾。面對雷根政府一直威脅要解散該部門，或者逼使其不要執行那些民權法律，Golden發現，透過數種方式的大量抗議，常任官僚與政客之間大量的備忘錄戰爭，某些人引用洩漏資料與破壞手法，合作行動變成很少。當然有很大部分是退場辭職，有些人稱這重視創意式辭職，目的是在表態抗議。但辭職不能輕易做出來，因為官僚必須很謹慎，判斷辭職與失去抗議之間的取捨。也有很多人表達忠貞，但卻常混合著退縮與忽略。出聲抗議與忠貞地繼續工作是可以同時，意味著留下來的官僚，也是因為他們想成為有影響力的原因。

在NHTSA，事情換成氣囊的爭議。國會與國家公路交通安全管理局要氣囊，但汽車產業與雷根政府不要。但一個需要裝上氣囊的規定，就在雷根政府上台初期就通過。這個規定被撤銷，以及被最高法院駁回，屆時又被提升到運輸部長 Elizabeth Dole的層級，以致NHTSA就不能再過問。Golden發現，NHTSA內某些人試圖運用發聲抗議來影響政策改變，但似乎不像在民權部門那樣有用。常任官僚也把資料洩漏給利益團體與國會，但基本上沒人敢辭職。看起來似乎很多人都忠貞地留下來，並遵循總統領導遂行穩定的政治執行，也是一種消極性行為與忽略。

全盤地，民權部門的官僚，對比NHTSA的官僚，是比較有意識形態、以團隊精神來共享、傾向於同一專業、過去有法院勝利的長久歷史。斷言之，他們都有很好的職涯另類選項。官僚在分立政府中，如何回應政治控制，端視至少這些以上的因素。

代理理論（Agency Theory）

本章節將回顧一個最後歡迎的當代政治控制官僚論，「委託代理人理論」（principal-agent theory），或者，「代理理論」（agency theory）。這新架構已經廣泛應用到委託人特別是國會與總統，以及他們的代理人，文官上。早先理論的前提是，官僚不是失控，就是難以控制。這前提來自對官僚的早期經濟分析，包括 Gordon Tullock (1965)、Anthony Downs (1967)、William Niskanen (1971)，他們均認為官僚是一個個人，或者一個市場中的個別公司，都在追尋利益極大化或自我利益。因為這前提，官僚會囤積資訊（造成資訊不對稱information asymmetry)，尋求自主性、與推託。

代理論學者引用可量化數據和推理性數理模式所做出的實證、實地研究，來測試立法者與行政首長控制官僚的範圍與形式。這些研究大都是在聯邦政府層級進行。Dan Wood and Richard

Waterman (1994)說，代理論很明確接受，這個政治/行政二分法。 他們通常假定，民選領導（委託人）與文官或官僚（代理人）之間的關係是階層式，亦能被理解成介於服務購買者與提供者之間的一系列交換。在公共脈絡上，民選「購買者」會用法律、管制、行政命令、撥款、聽證會、與其他共同管理的方式，來試圖形塑他們所要的服務。官僚、服務「提供者」則是一群混合了專業教育背景知識的專家，遵守法律與憲法，試圖來服務客戶。代理理論，在於理解在不同時間內，政治與官僚之間的關係，是特別有效。那些立法者之所以期望影響官僚，來傾向於他們所偏好的方向時，他們是受限於昔日聯盟、或者透過聯盟後所得到的立法。根據 Wood and Waterman(1994, 23)指出：代理理論假設有一個介於委託人與代理人之間的互動過程，時間上是動態性。透過這個動態過程，相對政客，官僚有著清楚資訊與專業知識。 他們理解政策、並掌控著執行的程序。結果，他們同時有機會與誘因去操弄政客，並從過程中得到政治利益。

一個控制官僚的重要機制，可以稱做一種「課責」（accountability）的現代形式，要求官僚必需為其績效做出的一種報告。這種課責，賦予代理人一種「明確的從屬和回應角色」 (Dubnick 2005, 386)。把績效和對政治委託人要的課責，加以緊密結合，無疑地加強了委託人對代理人的權力。 自從2001聯邦政府要求，大量運用組織報告卡後，其實就是這課責性的同樣道理。組織報告卡（Organizational report cards）之所以有用，就是它們能建立與維持控制，把不同的組織，在同時之間，透過提供標準化的表格、數據，給委託人知道組織的績效 (Gormley and Weimer 1999)。這些並能減少官僚過去對民選官員有的資訊優勢。最會引用報告卡作為控制機制例子，就是布希政府時，2002年創立「項目評估定級工具」（the Program Assessment Rating Tool, PART)，由美國行政管理和預算局（the Office of Management and Budget, OMB）運作的一個現行聯邦財政預算績效工具，目的為整合績效與預算，並作為一個載體來全面提升政府的治理能力，取代此前的計劃項目預算系統。

當報告和方案評估愈來愈複雜後，委託人與代理人之間關係愈來愈緊張。William Gormley and Steven Balla (2008)指出，因為績效評估和課責是密切相關的，代理人受限在嚴格報告關係，也同時會失去用他們專業知識創造的自由性。

這種課責更使街道層級官僚更難以有效地提供服務。一個最好的例子，2002年布希政府通過的「有教無類法」（No Child Left Behind Act of ，NCLBP），又譯為不讓任何孩子落後法，该法案希望引起那些教師的教育熱情，但常變成對考試熱衷，以符合聯邦教育標準化報告。

雖然報告是一種控制官僚的重要法，但Wood and Waterman (1994)觀察到， 政府機關在某些資訊與專業知識的領域上，還持有相當優勢。 縱使把組織報告卡與方案評估結合起來，還是未能將官僚績效作一個全盤描述，委託與代理者關係，還是繼續精緻入微與複雜的 (Gormley and Balla 2008; Palumbo 1987)。更且，Maynard-Moody and Musheno (2009)說，也是因為公民、代理機關、與國家之間的關係，比以前還更複雜，也使控制官僚更困難。這些研究發現跟以前很相容，認為給予街道層級官僚裁量權，可以減少對街道官僚的控制(Brehm and Gates 1997)。 Maynard- Moody and Musheno (2009)卻警告，雖然我們理解街道層級官僚他們的工作難度，我們也可以忍受他們在決策制訂上的有裁量空間，但不要忘記他們還是國家的代理人。這種矛盾無疑造成，委託代理理論的期望，以及公民與街道層級官僚之間關係的未解緊張。

Wood and Waterman (1994)檢視了代理理論的發現：

1. 官僚對於政治控制的回應性，是規範，而非例外。一系列的權變因素，類如時間、總統與國會宣示、與其他都會影響到官僚回應的程度性。

2. 政治控制機制是重要，特別是那些來自總統任命、國會任命、國會撥款權、聽證會、以及國會幕僚的效應性。

3. 組織是有差別。行政與內閣部門的機構後會更回應，但獨立機構卻未必。

4. 總統談話跟資深國會領袖的談話，都一樣具有影響力。

那官僚如何對政治控制做出回應？他們對聯邦政府的代理理論研究得出，這是一種雙向動態關係，立法者向官僚打出他們的偏好信號，官僚打出他們自己的偏好信號給立法者：

「有些人會批評，這種雙向權力關係就是政治崩潰的證明，因為官僚並非是經過民選的制度。無論如何，我們得建議，反過來看，才是正確的。官僚用它的資訊優勢，將政策關鍵與官僚流程的本質，充分地告知委託人，絕對是健康的。更且， 官僚會適宜地抗拒政客的所求，事實上有時官僚不做回應，卻反倒是符合民主政治與公眾偏好，比如當初公民與很多團體強力地反對雷根政府的環境管制鬆綁，官僚就變成對總統權力的制約 (Wood and Waterman 1994,126)」。

在執行政策之中，官僚常會二邊不討好，一邊是過去的少數族群和它們的政治聯盟、法律和政策，另一邊是現在的主流政治聯盟跟它們的偏好。如果再加上共同管理，這種事情更複雜了。 事實上，官僚是面對著多重、互相競爭的委託人。在一個委託代理的官僚層級中, 國會照理說是控制者，但還有一個是總統。把時間和多重互相競爭的委託人混合在一起，無疑使官僚變成相當有彈性。聯邦官僚都是很適應化了。這些因應適應的時間、方向、與語氣都變成可權變。

雖某些代理論得到很多負面批判，類如「代理欺騙」（agency deception）、「官僚偷懶」(bureaucratic shirking)、和「代理資訊囤積」（agency information hoarding），有關這類研究卻都有助於公共行政理論。

想要調和官僚論與民主政治理論時，官僚有時會抗拒委託人的控制。美國國家環境保護局（Environmental Protection Agency，EPA）局長Anne Burford，直接牽涉到非法行動，她鼓勵危險廢棄物業者去違反1979年的「資源保護與再生法」（the Resource Conservation and Recovery Act）。這也不是 EPA違反雷根政府的第一例，而事實上，官僚會抗拒變遷、違反公眾與組織利益，不管是否這種抗拒是否違法法令。

是以，官僚在表現一種對美國民主政治的整合功能。他們會把過去民主政治聯盟的需求，與現在民主政治聯盟的需求，相混合在一個相當穩定層次上，產生出一個政策 (Wood and Wa- terman 1994, 145)。

結論