哈薩克30年未有之劇變：納扎爾巴耶夫之後，超級總統或難再現？

擺脱納扎爾巴耶夫的政治影響

首先，之所以稱托卡耶夫有意擺脱納扎爾巴耶夫，是因其所推動包括修憲在內的一系列政治改革，是對2022年初哈薩克全國動亂的直接回應。

1月2日，哈薩克民眾因燃油價格調漲走上街頭，這場示威隨後在境外勢力煽動、極端暴力組織趁火打劫下，演變為1991年獨立後的最大規模騷亂，不僅機場與政府機關皆被攻陷，阿拉木圖等大城更是陷入無政府狀態。最終托卡耶夫通過集體安全條約組織（CSTO，簡稱集安組織）機制，主動提請包括俄軍在內的維和部隊入境協助平亂，哈薩克才逐漸恢復往常秩序。

然而此次動亂引發的政治風波，並未隨騷亂平息褪去。首先，燃起燎原示威的火苗之一，便是前總統納扎爾巴耶夫為代表的「大玉茲」（「玉茲」為哈薩克氏族政治的部落聯盟名稱）集團，其對哈薩克能源事業的長期壟斷，激發了「小玉茲」底層民眾的強烈不滿。故在燃油價格調漲後，民眾不僅要求政府回復原本價格水平，更喊出政治口號，要求仍擔任國家安全委員會主席的納扎爾巴耶夫下台。

而雖說托卡耶夫本人亦出自「大玉茲」，但納扎爾巴耶夫自1991年起掌權哈薩克長達28年，其家族親屬遍佈政經兩界，其本人更是從未自國家安全委員會主席一職卸任，故看在民眾眼中，這位「太上蘇丹」要為能源利益的腐敗與分配不均，負最大責任。

其二，暴亂發生之初，哈薩克國安單位並未積極反制與行動，而是放任衝突一路升級為全國騷亂。究其原因，若不是遭到外國滲透，便是與哈薩克內部的「反托卡耶夫集團」相掛勾。而類似場景，也曾在2005年的烏茲別克「安集延事件」中上演，彼時掌握國安系統的「塔什干氏族」出於奪權需求，放縱恐怖份子肆虐，企圖讓出身「撒馬爾罕氏族」的安集延首長、烏國內政部長陷入危機，結果同樣是局勢失控、中央派兵鎮壓。

故在動亂平息後，托卡耶夫首先清算了國安單位，而身為國安會主席的納扎爾巴耶夫不論是否參與，同樣難辭其咎。早在1月5日，托卡耶夫向集安組織提請維和時，納扎爾巴耶夫便於同日辭去國安委員會主席一職，托卡耶夫隨即接管；衝突散去後，托卡耶夫更是提出包括修憲在內的政治改革方案，名目雖是「促進哈薩克政治權力的平衡」，讓「超級總統制」向「擁有強大議會的總統制」過渡，卻也明顯是要擺脱首任「超級總統」納扎爾巴耶夫的政治影響。

其中，哈薩克憲法原本規定總統不得連續擔任超過兩屆，但納扎爾巴耶夫通過新增「這一限制不適用於哈薩克第一任總統」的表述，成功讓自己規避此限，也讓自己在憲法中擁有了特殊地位；此外其身為「Elbasy」的身份也被寫入憲法，並載明「Elbasy的地位不可侵犯」、「哈薩克首任總統的權利與地位由憲法確定」等。但上述特殊尊榮，此次全被托卡耶夫修憲廢止，納扎爾巴耶夫如今不再具有「Elbasy」頭銜，也不再受憲法庇護，托卡耶夫的時代於焉開展。

「超級總統」是否終結

然而儘管如此，倘若此次修憲結果得以施行，且托卡耶夫往後也不另辦修憲、自行擴權，則諸如納扎爾巴耶夫這般「超級總統」身分，或難於哈薩克政壇再現。

首先，托卡耶夫本人並不適用原本憲法中關於「首任總統」的種種特殊條款，故即便未有修憲，其2019年接班後，依照一任5年、連選得連任一次的制度，托卡耶夫至多只能擔任總統至2029年，無法如納扎爾巴耶夫般在位將近30年；而9月1日，其又建議取消總統連任制，將任期由5年增至7年，並將選舉提前到2022年舉行，如此雖依舊能讓其掌權至2029年，但後續接班人的最長任期，將由10年縮短至7年。

第二，此次修憲取消了部份總統權力範圍，且增加了中立性、濫權相關限制。憲法第43條中，增加了「總統在行使權力期間不得參加任何政黨」、「總統近親屬無權擔任政務類公務員或準公共部門負責人的職務」兩項，顯然是要避免納扎爾巴耶夫時期，總統親眷權傾朝野的情況重現；憲法第44條中，總統可以任命省長、重要城市市長、首都市長等地方首長的條文，也在此次修憲中被廢除。

憲法第50條的2款中，總統本可任命參議院49席議員中的15席，但此名額在修憲後降為10席，另5席改由哈薩克人民大會推薦；憲法第54條第7款第2項中，總統可對議會通過的憲法性法律提出反對意見，議會若要否決總統的反對意見，必須要有參眾兩院議員3/4以上多數才能否決，但上述規範在此次修憲中全被廢除，未來哈薩克總統將不能憑一己之力挑戰議會通過的憲法性法律。

綜上所述，托卡耶夫此次修憲，不僅是要清除納扎爾巴耶夫的政治特權，也是有意限縮哈薩克的「超級總統」制，讓「後納扎爾巴耶夫」時代的政治秩序，不再具有如此顯眼的強人色彩。然而，這並不意味哈薩克即將立刻發生顯著的政治轉型。

平心而論，自西方開始大力向中亞推銷民主、發動「顏色革命」以來，中亞的政治體制確實發生了變化，各國先後啟動了所謂的「政治改革」，但其結果並非在中亞創建西方所謂「公民社會」，而是讓原本的部落、氏族政治在投票與選舉中，找到了新的存續方式。

例如，吉爾吉斯雖於2005年爆發「鬱金香革命」，也定期舉行總統選舉，但其「南北對立」的部落聯盟格局基本未變，總統一旦失去多數部落精英支持，即便勝選仍會被政變下台；烏茲別克的統治集團，也依舊是由「塔什干氏族」、「撒馬爾罕氏族」兩大氏族共同控制；哈薩克則仍然維持「大玉茲」、「中玉茲」、「小玉茲」的部落聯盟型態，即便托卡耶夫通過此次修憲，削弱了「超級總統」的存在，但哈薩克總統的職權依舊龐大，「強總統制」的模式大體未變。

對中亞各國來說，新的制度建構往往是為既有的精英互動體系服務，確保體制外沒有過強的反對力量，也往往是各方的共同目標。故在政治強人與精英集團共生的政治社會基礎上，出現韌性極高的「超級總統」或長期掌權的政治強人，幾乎是必然結果。簡言之，與其說是民主改變了中亞，不如說是中亞「馴化」了民主。

當然，中亞各國的精英再生產路徑始終面臨挑戰，包括來自西方的壓力，以及來自國內民意的「現代化」期待，但既有的強人與精英集團共生結構，又會對此產生抗阻。由此視角觀之，托卡耶夫推動政治改革的短期目的，或許是為追求執政合法性與政治穩定；長期目的，則或有推動政治精英再生產、更新權力更迭模式的期許。而最終成效如何，有待時間檢驗。

原文發表網址:

2022.9.6

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