哈薩克30年未有之劇變：納扎爾巴耶夫之後，超級總統或難再現？

2022年9月1日，哈薩克總統托卡耶夫（Kassym-Jomart Tokayev，又譯作托卡葉夫）於國會演說中宣佈，建議在今（2022）年秋季提前舉行原定於2024年辦理的總統大選，並將總統任期由連續任職不得超過兩屆、一屆5年，修改為不得連任、一任7年，原本預計2025年登場的國會選舉也預計提前到2023年上半舉行。

如此舉措，可謂是對6月修憲公投結果的更進一步。2022年6月5日，哈薩克舉行憲法修正案全民公投，6月6日結果出爐，憲法修正案以68.44%的投票率、77.18%的支持率獲得通過。托卡耶夫亦於同日發表全國講話，稱「昨天我國發生了一件重大的歷史事件。我國進入了一個新的發展階段。絕大多數公民支持擬議的憲法修正案。」

而細究此次憲法修正案內容，更動之處涉及35個憲法條文，約佔全部憲法條文的三分之一（原有憲法共98條），具體內容共56項，主要可分為國家機構、人權、總統三大領域的修改。

在國家機構的修改上，改憲法委員會為憲法法院，憲法法院每年要向議會報告憲法審查情況；共和國預算執行監督審計委員會改為最高審計院；新設共和國國務顧問，取代原來的國務秘書；明確眾議院、參議院各自的專屬管轄權。在人權方面的修改上，主要有禁止死刑，設立人權監察專員等。

而最受各方關注的，還是涉及「總統」職權的憲法修改，重點包括取消「首任總統不受連任不得超過一次的限制」之表述（憲法第42條）；刪除將哈薩克首任總統納扎爾巴耶夫（Nursultan Nazarbayev）稱為「Elbasy」（國家領袖）的措辭（憲法第91條）；規定總統在行使權力期間不得參加任何政黨，哈薩克總統的近親屬無權擔任政務類公務員或準公共部門負責人的職務等（憲法第43條）。大體來說，修憲後總統的權力有所減弱，但總統制的政權組織形式未變。

而從6月5日的修憲公投到9月1日的宣佈取消總統連任制，可以看出托卡耶夫的兩大用意：第一，擺脱納扎爾巴耶夫的政治影響；第二，安排「後納扎爾巴耶夫」時代的政治秩序。

首先，之所以稱托卡耶夫有意擺脱納扎爾巴耶夫，是因其所推動包括修憲在內的一系列政治改革，是對2022年初哈薩克全國動亂的直接回應。

1月2日，哈薩克民眾因燃油價格調漲走上街頭，這場示威隨後在境外勢力煽動、極端暴力組織趁火打劫下，演變為1991年獨立後的最大規模騷亂，不僅機場與政府機關皆被攻陷，阿拉木圖等大城更是陷入無政府狀態。最終托卡耶夫通過集體安全條約組織（CSTO，簡稱集安組織）機制，主動提請包括俄軍在內的維和部隊入境協助平亂，哈薩克才逐漸恢復往常秩序。

然而此次動亂引發的政治風波，並未隨騷亂平息褪去。首先，燃起燎原示威的火苗之一，便是前總統納扎爾巴耶夫為代表的「大玉茲」（「玉茲」為哈薩克氏族政治的部落聯盟名稱）集團，其對哈薩克能源事業的長期壟斷，激發了「小玉茲」底層民眾的強烈不滿。故在燃油價格調漲後，民眾不僅要求政府回復原本價格水平，更喊出政治口號，要求仍擔任國家安全委員會主席的納扎爾巴耶夫下台。

而雖說托卡耶夫本人亦出自「大玉茲」，但納扎爾巴耶夫自1991年起掌權哈薩克長達28年，其家族親屬遍佈政經兩界，其本人更是從未自國家安全委員會主席一職卸任，故看在民眾眼中，這位「太上蘇丹」要為能源利益的腐敗與分配不均，負最大責任。

其二，暴亂發生之初，哈薩克國安單位並未積極反制與行動，而是放任衝突一路升級為全國騷亂。究其原因，若不是遭到外國滲透，便是與哈薩克內部的「反托卡耶夫集團」相掛勾。而類似場景，也曾在2005年的烏茲別克「安集延事件」中上演，彼時掌握國安系統的「塔什干氏族」出於奪權需求，放縱恐怖份子肆虐，企圖讓出身「撒馬爾罕氏族」的安集延首長、烏國內政部長陷入危機，結果同樣是局勢失控、中央派兵鎮壓。

故在動亂平息後，托卡耶夫首先清算了國安單位，而身為國安會主席的納扎爾巴耶夫不論是否參與，同樣難辭其咎。早在1月5日，托卡耶夫向集安組織提請維和時，納扎爾巴耶夫便於同日辭去國安委員會主席一職，托卡耶夫隨即接管；衝突散去後，托卡耶夫更是提出包括修憲在內的政治改革方案，名目雖是「促進哈薩克政治權力的平衡」，讓「超級總統制」向「擁有強大議會的總統制」過渡，卻也明顯是要擺脱首任「超級總統」納扎爾巴耶夫的政治影響。

其中，哈薩克憲法原本規定總統不得連續擔任超過兩屆，但納扎爾巴耶夫通過新增「這一限制不適用於哈薩克第一任總統」的表述，成功讓自己規避此限，也讓自己在憲法中擁有了特殊地位；此外其身為「Elbasy」的身份也被寫入憲法，並載明「Elbasy的地位不可侵犯」、「哈薩克首任總統的權利與地位由憲法確定」等。但上述特殊尊榮，此次全被托卡耶夫修憲廢止，納扎爾巴耶夫如今不再具有「Elbasy」頭銜，也不再受憲法庇護，托卡耶夫的時代於焉開展。

然而儘管如此，倘若此次修憲結果得以施行，且托卡耶夫往後也不另辦修憲、自行擴權，則諸如納扎爾巴耶夫這般「超級總統」身分，或難於哈薩克政壇再現。

首先，托卡耶夫本人並不適用原本憲法中關於「首任總統」的種種特殊條款，故即便未有修憲，其2019年接班後，依照一任5年、連選得連任一次的制度，托卡耶夫至多只能擔任總統至2029年，無法如納扎爾巴耶夫般在位將近30年；而9月1日，其又建議取消總統連任制，將任期由5年增至7年，並將選舉提前到2022年舉行，如此雖依舊能讓其掌權至2029年，但後續接班人的最長任期，將由10年縮短至7年。

第二，此次修憲取消了部份總統權力範圍，且增加了中立性、濫權相關限制。憲法第43條中，增加了「總統在行使權力期間不得參加任何政黨」、「總統近親屬無權擔任政務類公務員或準公共部門負責人的職務」兩項，顯然是要避免納扎爾巴耶夫時期，總統親眷權傾朝野的情況重現；憲法第44條中，總統可以任命省長、重要城市市長、首都市長等地方首長的條文，也在此次修憲中被廢除。

憲法第50條的2款中，總統本可任命參議院49席議員中的15席，但此名額在修憲後降為10席，另5席改由哈薩克人民大會推薦；憲法第54條第7款第2項中，總統可對議會通過的憲法性法律提出反對意見，議會若要否決總統的反對意見，必須要有參眾兩院議員3/4以上多數才能否決，但上述規範在此次修憲中全被廢除，未來哈薩克總統將不能憑一己之力挑戰議會通過的憲法性法律。

綜上所述，托卡耶夫此次修憲，不僅是要清除納扎爾巴耶夫的政治特權，也是有意限縮哈薩克的「超級總統」制，讓「後納扎爾巴耶夫」時代的政治秩序，不再具有如此顯眼的強人色彩。然而，這並不意味哈薩克即將立刻發生顯著的政治轉型。

平心而論，自西方開始大力向中亞推銷民主、發動「顏色革命」以來，中亞的政治體制確實發生了變化，各國先後啟動了所謂的「政治改革」，但其結果並非在中亞創建西方所謂「公民社會」，而是讓原本的部落、氏族政治在投票與選舉中，找到了新的存續方式。

例如，吉爾吉斯雖於2005年爆發「鬱金香革命」，也定期舉行總統選舉，但其「南北對立」的部落聯盟格局基本未變，總統一旦失去多數部落精英支持，即便勝選仍會被政變下台；烏茲別克的統治集團，也依舊是由「塔什干氏族」、「撒馬爾罕氏族」兩大氏族共同控制；哈薩克則仍然維持「大玉茲」、「中玉茲」、「小玉茲」的部落聯盟型態，即便托卡耶夫通過此次修憲，削弱了「超級總統」的存在，但哈薩克總統的職權依舊龐大，「強總統制」的模式大體未變。

對中亞各國來說，新的制度建構往往是為既有的精英互動體系服務，確保體制外沒有過強的反對力量，也往往是各方的共同目標。故在政治強人與精英集團共生的政治社會基礎上，出現韌性極高的「超級總統」或長期掌權的政治強人，幾乎是必然結果。簡言之，與其說是民主改變了中亞，不如說是中亞「馴化」了民主。

當然，中亞各國的精英再生產路徑始終面臨挑戰，包括來自西方的壓力，以及來自國內民意的「現代化」期待，但既有的強人與精英集團共生結構，又會對此產生抗阻。由此視角觀之，托卡耶夫推動政治改革的短期目的，或許是為追求執政合法性與政治穩定；長期目的，則或有推動政治精英再生產、更新權力更迭模式的期許。而最終成效如何，有待時間檢驗。

原文發表網址:

2022.9.6

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