NSC 37文件：1948-1950美國對台政策的演變（1）

美國國家安全委員會或國安委（National Security Council)主要的作用是協助總統制定國家安全和外交政策和協調各個部門在政策中的關係。自1947年成立以來，為了應對日益嚴峻的冷戰局勢，來自各個部門或機構的與會者如總統、國務卿、國防部長、參謀長聯席會議主席、財政部長等定期參加國安委會議以製定協調統一的外交政策。

1948年後，隨著國共內戰局勢的逆轉，特別是自遼沈戰役後國民黨的失敗和解放軍的節節勝利，美國的最高決策者預感到蔣介石在大陸的政權丟失只是時間問題後，開始未雨綢繆地設想和製定針對台灣的外交政策，以防止其落入到共產黨人的手中和維護美國在遠東的安全和戰略利益。

在助理國務卿的要求下參謀長聯席會議（Joint Chef of Staff)做出當台灣被由克里姆林宮主導的共產黨人控制時對美國的戰略安全影響的評估報告，第一份NSC37號文件在1948年的12月1號由國安委的執行秘書Sidney Souers提交至國安委。

• NSC37

文件指出當台灣被莫斯科主導的共產黨所控制時將會對美國的安全產生非常不利的影響。隨著中國大陸的陷落，美國將會隨之喪失其在大陸的高價值戰略區域，因此台灣對美國的戰略作用也隨之上升。此外，當台灣被對手控制時，這將有利於他們對日本和馬來亞之間的海上交通、琉球和菲律賓等區域的控制。

此外參謀長聯席會議還指出，失去台灣還會影響到日本的安全和穩定。作為日本糧食和其他原材料的主要來源，台灣的將會決定日本是否能在戰時成為美國潛在資產的關鍵因素。因此外參謀長聯席會議認為利用經濟和外交手段阻止台灣落入共產黨手中和確保在台政權對美友好將會對美國的國家安全利益積極的作用。

在49年1月6日的第三十一次國安委會議上，與會者對報告進行了討論。參與人員主要包括了總統杜魯門、財政部長Snyder、國防部長Forrestal和代理國務卿Lovett等人。代理國務卿認為台灣問題更多是政治問題且由於美國在開羅和波茨坦會議上對於歸還台灣的做出的承諾和國民黨對其的實際控制，美國不宜做出任何直接對台的公開干預。

Lovett說相關部門都在著手準備關於台灣的報告，但是覺得陸軍和海軍的方法都不夠合理，所以他希望國務院的報告將會在一月初完成。他提議所有的報告都轉交給國安委以幫助完成報告的準備工作。

他還覺得台灣問題是目前的當務之急，因為蔣介石加強了對台的控制。空軍部長Symington認為海陸空三軍對防止台灣落入共產黨手中是目前的重中之重取得了共識。代理國務卿Lovett代表國務院也表示同意，但他認為如何做到將不是件容易的事。

會議決定要求國安委成員緊急著手準備一份的關於美國對台灣問題的報告，報告需要結合會議中的討論、參謀長聯席會議的意見、陸軍和海軍的提議以及接下來國務院所提出的意見。

• NSC37/1

在1949年1月19日，國務院向國安委提交了關於美國對台處境的報告即NSC37/1。報告主要分析了台灣目前的現狀和討論了美國對台潛在的政策。它寫道美國最基本的目的是阻止共產黨獲得台灣本島和澎湖，方法是通過隔離大陸和台灣及避免美國單方面的行動來達到目的。基於目前台灣局勢的不確定性，美國應該採取靈活的態度。

關於具體的手段，報告指出美國應該支持在台的非共產黨政府、防止更多的大陸難民、謹慎地跟台灣本土領袖保持聯繫以利用未來可能的獨立運動來維護美國的利益。

此外報告還認為美國還應該告知目前的台灣政府：美國不希望在大陸的混亂局面出現在台灣；如果台灣政府繼續它的混亂管制，國際意見將會偏向支持台灣的自治；美國對台灣的態度取決於台灣政府的治理能力；美國擔心持續的難民湧入給台灣社會帶來的負擔；美國希望台灣政府吸取在大陸和當地的教訓並妥面對島上的問題和民眾。

上述NSC37/1的結論被整理成NSC37/2並提交總統審閱。跟NSC37/1不同的是，後者的最後一段寫道：

美國政府應該通過最有彈性的手段向台灣提供積極的經濟支持項目來幫助其發展和維持一個有效的自給自足的經濟。

在49年2月3日的第三十三次國安委會議上，與會人員討論了NSC37/1和37/2兩份報告。新上任的國務卿Acheson悲觀地認為，根據他最近得到的的消息，通過外交和經濟手段很可能無法阻止共產黨對台灣的滲透和最終控制。他覺得即使是最好的情況也很難保證這些手段的成功率會高於六成。

他提出在外交和經濟手段都無效的情況下加上如果國民黨軍隊的叛變和本土自治運動失敗，台灣落入共產黨手中將會是無可避免的。基於這種悲觀的預測，Acheson建議參謀長聯席會議準備一份關於台灣戰略重要性的報告來研究在所有手段都無效的情況下是否需要使用軍事力量來阻止共產黨的對台灣控制。

Acheson相信阻止台灣落入共產黨手中的最好方式是建立一個穩定的台灣政府。為了達到這個目的，美國需要積極向台灣提供經濟援助以幫助其發展健康和可持續的經濟以穩定和鞏固台灣社會和讓台灣政府變的治理更加有效。

關於在台建立軍事基地的問題，Acheson感覺這不是一個好的主意。他認為美國的軍事介入無助於台灣的局勢和台灣政府的改變，因此他把軍事基地的選項排除了。他依然覺得目前的主要問題不是基地而是在其他方法都失敗的情況下是否應該使用軍事手段來保護台灣。

最後會議決定採用NSC37/1的建議並以NSC37/2呈交總統批准；參聯會應準備一份關於是否需在經濟和外交手段都無效的情況下動用軍事力量的報告；國務院需提交一份美國對台應對方法的報告；國安委準備一份基於會議討論的補充文件。

從這三份國安委報告的內容和會議過程來看，美國最高決策者對台灣問題的研究和討論從一開始就是在大陸局勢快速惡化和對於台灣未來悲觀前景的氛圍中展開和發展的，因此報告中使用的的語言和與會者的表達裡都瀰漫了對未來的不確定性的焦慮和對台灣前景的悲觀。

在會議中這些決策者都不約而同地對未來的發展做出了負面而悲觀的預測。有的人認為事態嚴重或時間緊迫，有的覺得失去台灣會對美國的安全產生重大影響。特別是剛剛上任的國務卿Acheson在第三十三次會議上的表現體現了他的不安和焦慮，在這些心理的影響下，他相信最糟糕的情況或許是不可避免的，即所有的方法都很可能無法阻止共產黨的擴張，因此他才會向參聯會要求評估是否需要動用武裝力量干預。

儘管受到了負面情緒的影響，Acheson並沒有因為壓力和焦慮而簡單地選擇採用軍事手段保護台灣。其實從一開始就可以看出不但國務院而且連參聯會的人都認為單方面使用軍隊是不妥的，因此才建議使用經濟和外交手段。就如代理國務卿Lovett說的，美國已經承諾歸還台灣給中華民國，而且國民政府已經實際佔領和控制了台灣，儘管在法律上日本還沒有正式歸還台灣，因此如果美國單方面軍事介入就意味著否定了自己的承諾，其國際信用也必然受損。

儘管有人提議在台灣駐軍，但是Acheson堅持應該排除使用軍事力量的選項。他覺得雖然台灣面臨共產黨的威脅，但是其最大的危險其實來源於內部而不是外部。美國對於國民黨在台灣的混亂治理的不滿由來已久，也相信其低效和無能的治理只會導致大陸的悲劇再次上演。他們希望台灣社會的政治和經濟穩定能防止內部動盪、起義、滲透和叛變，因此他才極力主張向台灣提供經濟援助來穩定其內部局勢。

從這三份國安委報告和兩次會議來看，國務院其實起到了主導性的作用。在兩次會議中分別起到領導作用的是代理國務卿Lovett和新上任的Acheson。他們兩人都主動地表達了自己的觀點且評估和批判了其他他們認為不合理的看法和意見。比如Lovett表達了對陸軍和海軍報告的不滿並提出了新的要求，而Acheson則否定了設立軍事基地提議和要求國安委研究是否需要在所有方法都失敗的情況下使用軍隊。由此可見在杜魯門政府，國務院是相對主動和強勢的，也主導了國安委在台灣問題上的決策過程。