到總統制之路

張登及 (政治大學國際事務學院博士、英國雪菲爾大學政治系博士候選人)

2006/4/28 (報社未採用)

拜讀貴報刊載孫善豪教授大作「往內閣制之路」，雖慨然擊節，但竊以無論為我國憲政民主之增益，或為現實之考量，皆難以設張實行。

析論之前，不妨回顧台灣內閣制主張之來龍去脈。我國憲法，依張君勱先生起草本旨及原始條文，確實偏向內閣制無疑。九○年代回歸憲政，終止臨時條款後，一時頗有回歸憲法本體之呼聲。然歷次修憲以至近年，總統職權隨直選實行而越益擴大，內閣制幾乏人問津。其間「間接直選」與「直接民選」之爭、相對多數與絕對多數之爭、廢除閣揆副署之爭、國大虛級化以至廢除之爭等等，總統制儼然未來台灣新憲之路徑，罕有人質疑。然過程因人設事、預設結論之動機隱然若現，幾使憲法公信力蕩然無存。

最近幾個月，經歷在野黨接班震盪，地方選舉朝野攻守異勢，「內閣制」這一棄兒竟突然重現江湖。其主張者除極少數如孫教授、林濁水先生等識者，恐多如  貴報何博文先生所報導，「伺機而動」的機會主義之徒而已。如此缺乏憲政精神之修憲，怎能期待參與者之虔誠信守？除了重演九○年代以來之憲改劣劇，張君勱先生之理想毫無真正主導之空間。如此內閣制，豈能輕易附和？

就制度面而言，孫善豪提到的配套措施堪稱絕對必要。其中之關鍵在於專業之內閣與虛位之元首。此又非擴大比例代表之名額，實行區域選舉與比例名單並立(重疊)，以強化政黨內閣、部長次長之權威和公信不可。但今日主張內閣制者，率多為強調區域選舉之正當性，仰賴區域勢力支持以抗衡政黨，反對黨團黨紀約束的人士。而朝野現行名單制度，又多屬資深酬庸、派系均勢性質，並無支持擴大名單比例，聲援憲政學理之實力。則若無法得出完整配套措施的內閣，施政將較目前傾向總統制的雙首長肉桶分贓現象更為不堪，政局更加分裂，陷入義大利或第四共和法國之亂局，而隨時有可能重新出現台灣戴高樂，然後轉回權責不明的混合制。與其勉強湊出一個權宜的內閣制，不如維持現制。

孫善豪文中內閣制建議的最關鍵處在於虛位元首，此亦為與台灣政情最不相容處。考察當年主張直選與總統制之意見，核心在於凝聚台灣主體意識，引向制憲新局，既區別於舊憲法，又可抗衡對岸之壓力。而民眾自威權時代以來，習於元首享有實權之認知，更強化直選實權元首之正當性。偶然出於應付個別政治人物崛起的謀略，絕不可能被借用來扭轉長期朝向凝聚總統權威的趨勢。今日多數主張內閣制之政壇呼聲，必知「凍府」與「廢省」相同處在於「人」的問題。其不同處在於「凍府」不是長久之計。這是何以內閣制在「此時」高漲，而一兩年前聞所未聞的根本原因。就算強行「凍府」，台灣政情並非奧地利或新加坡(直選虛位總統)等可比，連副總統都想「共治」，朝野天王也還在爭搶搭檔，何能期待此輩「慈悲為懷」而不遂平生之志？

究其實質，當前內閣制呼聲多半是要重演省議會還魂，以擴充國會席次來綁架中央政府體制改革，其實兩者本沒有必然關係。政壇多數主張者卻為了使處於危機的各自政黨內，部分勢力能夠支持增席，強行將增席與內閣制相連結。而政黨領袖則同時面臨壓力和誘惑，除了極少數對未來政局抱持篤定心態者外，暫守觀望，不加表態。此種氣氛，絕非預示往內閣制之路，而只是「到總統制之路」的插曲而已。

依此長期趨勢，為我國憲政民主之鞏固計，筆者以為伊莉莎白在溫莎城堡垂拱大治、布萊爾在西敏寺內舌戰群儒的美景，台灣並不可期。合理的出路只能是順著已有的路徑依循，繼續邁向分權徹底、責任乾脆的三權分立總統制。至於國會增席，不妨在三權架構下，另設人數較少、代表縣市平衡而非人口比例的一院，將立院菁英集中到此處培養專業，則上下兩院總數仍為一百五十到兩百，成為國會兩院制。