【台北村落之聲】騎樓是你家的還是大家的？這裡是城市脈動的所在，卻也是行人最難走的路
閱讀時間約 12 分鐘
作者：王鼎棫（法律白話文運動網站主編）
本文轉載自台北村落之聲春季專題「步行城市」。 步行是人們參與都市生活最直接的方式，也是社區交往萌芽的基礎；街道則是公共生活交疊的所在。一座以人為本的步行城市，究竟會是什麼模樣？歡迎至台北村落之聲與我們一起思考。
我們大概都有類似經驗：步行在騎樓，必須時時提高警戒，除了高度落差，可能走著走著就「無路可走」。長久以來，騎樓被汽機車、店家商品、住戶盆栽，抑或路邊攤販的生財器具占用。最極端的情形，甚至還必須繞出騎樓，直接走在馬路上與汽、機車爭道。這樣充滿障礙的通行空間，更讓行動不便的人，移動每一寸都顯掙扎。
西蒙．帕克（Simon Parker）說：「城市既是文明的所在，又是文明的焦點──他們讓社會達到最大的潛力，並集中了最大的矛盾。城市是『現代性之鏡』，讓我們得以同時身為個別主體和不同群體部落的成員而自我反思。」
那麼，雜亂不堪、總是讓行人左閃右躲的騎樓作為一面城市之鏡，映照出的是臺灣城市什麼樣的矛盾設定？騎樓的步行體驗，到底是怎麼變成行人寸步難行的日常惡夢？最後，作為人們通行空間的騎樓，未來該如何改善管理呢？
騎樓是私人的地，卻也是大家通行的路
自己的地要給大家走？
這樣的說法好像有點矛盾。2001 年，當時臺北縣板橋市的邱李小姐非常不服氣，因為她在自己的騎樓設攤製造、販賣月餅，卻被臺北縣警察局板橋分局以「在禁止設攤的地方設攤」為由開罰。面對這股疑惑，邱李小姐實在吞不下去，一路向大法官提起釋憲。
司法院釋字 564 號馬上就幫邱李小姐上了一課，解釋理由書表示：騎樓固然是私人所有，但建造騎樓是為了提供大眾往來通行之用，所有權人固然可以有利用騎樓的想法，但是原則上不可以阻礙通行。因此，道路交通管理處罰條例把「騎樓」一詞，納入給大眾通行的「道路」概念之中並據此開罰是正確的。
然而，騎樓的公共性格與私人使用之間的衝突，並非是單單從釋憲個案討論就能參透的，這必須從建騎樓誕生的歷史、不同時代的管制方式，以及從騎樓開展的日常生活等面向回顧。要了解騎樓是如何形塑出城市步行生活中那些好與不好的經驗，我們可以先從騎樓在臺灣落地紮根的那刻說起。
騎樓公於私的曖昧
騎樓，在教育部重編國語辭典修訂本裡，是這樣被定義的：「（東亞）南方的一種特殊建築。通常一樓臨街部分建成走廊，走廊上方即為二樓樓層，宛如二樓騎在一樓上，故稱為『騎樓』。」
而為何這被歸為亞洲南方的特殊建築？
主要的因素之一就是，亞洲南方的夏天炎熱潮濕，還有勢如驚風、狀如急鞭的「西北雨」，常造成行人躲避不及、驚慌失措，也讓店家漸漸願意騰出門前一定空間，除了讓行人有遮蔽豔陽與暴雨的地方之外，更可讓門口的貨物免受天候摧殘，吸引更多人前來消費，可說是雙贏的建築設計。
許多文獻也都指出，騎樓的雛型正式落腳臺灣，始於清領時期的光緒年間，在那時候多被叫做「亭仔腳」。1886 年，劉銘傳為開發臺北城，招募中國江浙等地商人前來大興土木（現在臺北衡陽路與長沙街一帶），並頒布了「新建房屋」需在面臨道路前的私有土地建造「亭仔腳」的規定。此時，相關規定雖然要求房屋所有人留設騎樓並提供獎勵，但並沒有強迫地主要讓騎樓保持「大眾順利通行」。
換句話說，在這個時期，騎樓的「私有性格」非常顯著，設置騎樓多半是為了店家自身利益──或為招攬顧客，或為堆放商品。行人可以在騎樓通行或避雨，只不過是順帶享受到的好處。當時社會對騎樓之於用路人的想像，還沒有形成「這裡是公共空間」的認知。
進入日治時期後，當時的「臺北縣知事」鑒於於騎樓常遭占用，就在 1896 年發布「檐下通路管理取締令」，規定屋簷之下的通路不可堆置妨礙通行的物品，這也是臺灣首次有法令正式要求騎樓應保留給公眾通行，也是騎樓開始帶有「公共性格」的起點。1900 年，總督府公布「臺灣家屋建築規則」，明定騎樓的設置地區與幅員構造，皆由地方長官規定，揭開了「全臺」騎樓都列入管制的序幕。
以前騎樓明明是私有地，現在卻要無償留給大眾通行，讓地主漸生不滿。1933 年，《臺灣家屋建築規則施行細則》新增相關條文，指出「步道及步道之建築物坪數，均不計入前項之基地坪數及建築坪數內。」作為騎樓公共眾通行的相對補償，這也是現行「騎樓建蔽率（建築面積占基地面積之比率）優惠」的起源。
現行的騎樓如何列管？
目前對騎樓的規範並無專法規範，而是散見於建築與都市計劃等相關法規之中。中央法律之外，各直轄市、縣市也幾乎都有用自治條例來規範騎樓。大致上，這些規範得分為「課予義務」的管制型規範，與「授予利益」的「優惠型規範」：前者像是賦予地主該如何管理騎樓的義務；而後者的優惠，則像是提供房屋稅減免，又或者是為了鼓勵興建而修改、補貼地主的建蔽率與容積率（註）。以下即集中就「管制型規範」說明。
首先，就騎樓平整的維持，《建築法》與《市區道路條例》皆有明文規定，簡單來說，是要求騎樓原則上應與鄰接的其他騎樓或地面維持順暢平整的狀態。此外，《市區道路條例》更賦予政府能命令擅自改建騎樓的所有權人等，進一步 改善騎樓不平或阻塞的現象，否則政府就可以開罰。
至於排除騎樓通行妨礙，依《道路交通管理處罰條例》，騎樓屬於道路的一種，因此當有人在騎樓擺設攤位，或把騎樓當作營業場所而妨礙交通時，主管機關就可以進行裁罰。由此可見，市區騎樓高低不平或妨礙通行等問題，並非無法可管，只是未能落實。
未能落實的原因其一，可能是政府的執法成本過高。因為若要貫徹騎樓管制，必須耗費大批警力取締違章行為與隨之而來的民眾抗爭，更要應付民代關說等大量消耗心神的狀況，容易讓相關單位睜一隻眼閉一隻眼、敷衍了事。
其二，騎樓相關的管制法令繁多，民眾未必都能瞭解。大部分的市民多認為騎樓既然屬於私人，因此在上面的種種活動就不該被取締。也就是說，一般市民對於管制騎樓的規定根本沒有什麼機會理解；執法機關若一味用開罰等手段，強制民眾配合，自然無法引導地主的配合，反而容易惹火地主，陷入執法蒼白無力的窘境。
從騎樓開展的步行日常，思考騎樓的未來去路
（一）騎樓的文化與社會意義
近年來由於政策轉變，新型態的商業區或大型建案逐漸改用開放式的人行道，而不採用騎樓。因此慢慢有股聲音認為：不論從美觀角度，或避免使用權爭議，騎樓制度似乎該考慮逐漸廢除。
的確，開放式人行道也可以作為街道與建築的緩衝、有效隔離車輛並增加行人空間，但是如果回到騎樓的原始功能，騎樓還是比頭上無遮頂的開放式人行道，更能容納行人遮風避雨；因應高齡社會到來，理想完善的騎樓空間，也能讓長者、身障者與幼童享有更安全舒適的通行。
況且，騎樓也有著文化與社會上的意義。臺灣最使人稱羨之處，莫不過於我們這塊土地充滿「熱情友善」的氛圍；事實上，這種風貌的塑造，與騎樓的設置非常相關。因為，若想要設置騎樓，戶與戶之間就不免相互連結；以建築語彙來說，這是一種互相分享與整體一致的意象。再來，透過騎樓引領人們親近路邊商家，無形中也打造出擺盪於公、私領域的中介空間，得以召喚來往的行人，將其通行化為一種駐足。
例如，到了夏天，一排店家在屋簷下熱熱鬧鬧，營業吆喝、音樂播送、搶眼的霓虹燈與食物的香氣此起彼落，冷氣更不斷從內部向外強力放送；行經騎樓的人，從身體五感接觸到了來自街區、鄰里那朝氣蓬勃的氛圍，從而不經意地沉浸在社區日常的汩汩活力 。
這就像保羅．納克斯（Paul L. Knox）所說：
「無論是一棟房屋或一只手錶、一輛車或一雙鞋，都可以賦予不僅是明示的表層意義，還有一個或更多第二層次的言外之意。在特定的社會─文化環境裡，某些符徵被轉化……以便形成社會建構之『現實』的基礎：一種觀看世界的特殊方式。」
（二）騎樓管制的改善方式
不過，如前所述，騎樓自清朝統治以來，除用來遮風避雨及供大眾通行外，民眾多習慣在騎樓做生意；即便後來漸漸走上法制化的路，但由於騎樓的特性必須與鄰地結合，才能完全發揮作用，故只要有少數地主不願配合，即無法達成預期目的。若把騎樓的管理工作，丟給所有權人等自行得出共識，恐怕協商成本將十分巨大；因此，政府也就有介入管制的必要。
依照現行《市區道路條例》，地方政府本就能在騎樓路面未能平整的情況下，視都市發展需求，指定路段編列預算，與騎樓地主共同負擔工程費，統一重修。此時，如果能一併賦予地主一定程度的騎樓優先使用權，除可提高配合整治的意願，也可降低違法營業的誘因。不過，工程費用涉及龐大預算問題，在各地方政府財源普遍拮据的前提下，得靠政治人物的毅力來階段性實現。
或許一個可行的辦法是，將有觀光、商業價值的商業區或古蹟特定區列為優先平整對象，並採逐年編列預算、逐年處理的方式，慢慢達到預期目的。在管制方面，也可針對不同道路寬度、交通流量等因素，明定允許設攤或停放汽車的路段、時間等，
透過這篇文章，我們想傳達騎樓的公共定位──自古以來，即期待騎樓肩負供大眾通行的責任。然而，種種人性的試驗，讓管制規定無法落實；如何不讓法律成為打高空的白紙黑字，需持續了解騎樓所有人或實際使用人的想法，不斷保持溝通，並給予適度經濟上的支持與合理使用的空間，才能化解騎樓屢遭占用的窘境 。
騎樓，是城市步行之所以有趣的所在
隨著臺灣步入高齡社會，騎樓不僅僅只是作為通行空間，更應該是幼童、身障者與高齡者的友善步行空間，讓居住在這一塊土地上的人，都能懷抱尊嚴並安全地漫步其中。
同時，騎樓空間所蘊藏的機能與情感向度，是我們臺灣特有的地理符碼。如何讓騎樓美好的生活記憶傳承下去，繼續鑲嵌在現代都會的脈動之中，持續作為臺灣地景與社區生活的特有基石，也是我們在討論騎樓相關議題時必須要思考的面向。珍．雅各（Jane Jacobs）也說過：
「當你想像一個城市，你會想到什麼？街道。如果街道讓人覺得有趣，城市就會有趣。如果街道看起來平凡無聊，城市也會顯得平凡無聊。」
如果騎樓的體驗，是步行在臺灣城市中之所以有趣的原因之一，卻因為它的雜亂無章導致糟糕迂迴的步行感受，讓這城市亮點黯然失去光芒，豈不太過可惜了嗎？
註：從現行臺灣「建築技術規則建築設計施工編」第 28 條規定「法定騎樓所佔面積不計入基地面積及建築面積」，還有「土地稅法」第 6 條給予減稅的優惠政策來看，這樣的法制設計即承襲了日治時期以來，補貼私有騎樓的精神。
參考文獻（照姓氏筆畫排列）
- 王服清，論私人騎樓平整通行管理義務與賠償責任，興大法學，第 21 期，2017 年 5 月。
- 李東明，台灣傳統街屋建築空間形式與再利用之研究，內政部建築研究所出版，2003 年。
- 李惠宗，為什麼不能在自家騎樓上設攤營生？─法律只是「依法行政」的擋箭牌，還是國家理性的表徵？釋字第五六四號解釋的解讀，臺灣本土法學雜誌，第 52 期，2003 年 11 月。
- 施宥毓，騎樓法制之研究，國立臺灣大學社會科學院國家發展研究所碩士論文，2015 年 2 月。
- 許秉翔，從財產權觀點分析騎樓管制問題，立德管理學院地區發展管理研究所碩士論文，2006 年 7 月。
- 張依依，台灣騎樓街區的興衰與保存芻議，人文社會學報，第 17 期，2017 年 7 月。
- 賴裕鵬、聶志高，台灣街屋與中國廣東騎樓之比較研究：以建築法規對傳統街屋騎樓影響為例，都市與計劃，第 38 卷第 1 期，2011 年 3 月。
首圖來源：Jisun Han／Unsplash
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