【台北村落之聲】步行的城市/不行的城市:一座連行人都「以車為尊」的城市是如何誕生的?

閱讀時間約 10 分鐘
作者:蔡承翰(臺灣大學地理環境資源學系)
本文轉載自台北村落之聲春季專題「步行城市
步行是人們參與都市生活最直接的方式,也是社區交往萌芽的基礎;街道則是公共生活交疊的所在
一座以人為本的步行城市,究竟會是什麼模樣?歡迎至台北村落之聲與我們一起思考。

在臺灣步行的風險:每年將近 69 次的太魯閣號出軌

移動是人類最基本的需求與能力之一,也是你我每天必須面對的課題,其中「步行」又是各種移動方式的根本。然而在臺灣,步行所伴隨的是更多的風險與死亡。根據交通部的統計,2020 年全國總計有 17,367 位行人在交通事故中傷亡,若以今年太魯閣號事故的傷亡數字來比喻,等於臺灣的行人們在步行所面對的風險是一年高達 69 次的太魯閣號出軌事件。而在這當中,又有超過 50%的傷亡事故是發生在路口──從小聽到大的「馬路如虎口」並不是一種形容而已,單單只是在街道上行走,我們就是在虎口中徘徊。我們或許可以說,每次的事故背後都有位粗心的駕駛與幾位倒霉的行人,然而在面對單單在街道上行走就有如此高的死傷數量時,我們真的能夠個案化地歸因為「單一駕駛人素質不良」這樣的因素嗎?又或者真正置行人於如此險境的,其實是都市規劃與道路設計背後的結構性政治及社會因素?我們的街道上的老虎到底是怎麼放出來的,我們又怎麼能夠逃離步行風險的虎口之中呢?

道路治理史/行人讓步史

臺灣的道路治理史,就是行人不斷在街道讓步的歷史。
日治時期的臺灣街道,路上的機動車輛並不多,行人與各種運輸工具一起使用街道,從後見之明來看,這或許可謂是當今「共享街道(shared space/zone)」的雛型──讓行人擁有使用全路幅的權利,並寄望一旦整條道路上都充斥著行人,汽車便會自動減速,不再逼迫行人讓道,甚至會主動改道。
不過,兩者之間還是有著根本的差異:今日提倡的共享街道,是要從汽車的輪胎下討回不斷被擠壓的行人路權;百年前的人車混用街道,則是行人的用路權益首次受到機動車挑戰的開始。這場向行人討路權的鬥爭,機動車在這百年來從沒輸過。
戰後臺灣都市規劃的道路設計,往往是以汽車作為主體(Source: Kristina Knut / Unsplash
在戰後臺灣都市規劃的道路設計當中,都是以小汽車為導向、忽略大眾運輸。不論是錯綜複雜的高架道路,或者是以汽車為主的都市停車規劃,都顯現了政府對於都市移動的想像,在在是以汽車為核心 [1]。
隨著戰後機動車數量的快速增長,道路上的傷亡人數也增加,因此開始出現相關治理機制,例如《道路交通管理處罰條例》和《道路交通安全規則》。這些法規名義上是要保障安全與秩序,但其實是要維護汽車的速度與效率。以所謂的人車分流為例,看似是透過建立不同移動體的「路權」,讓大家各行其道,但當中的路權也有階級之分。行人以「保護」之名被排擠到道路邊緣的人行道,速度較快的汽車則幾乎佔有了所有道路空間的使用權利。此後,更嚴格的人車分離政策執行,天橋、地下道開始興建,路中央的分隔島也建立起柵欄,防止行人穿越道路,企圖將行人從平面道路排除 [2]。

從改善標線型人行道到完備大眾運輸:「還我真正的人行道」行動方案

幾道綠色的油漆厚厚抹在道路側邊,邊界有白色的分隔標線,將馬路的瀝青黑隔絕於外,暗示明示著這並非汽機車能夠直衝橫闖的馬路,而是專屬於行人的人行道。
的確,在道路設計已將機動車作為主體的限制下,要額外創造出安全步行的環境,「標線型人行道」似乎是個便捷又能達到效果的解方。然而,行人們真正在標線型人行道體會到的步行經驗,卻是路燈大喇喇地豎在中央、變電箱十分自然地佔據一方,時不時幾台機車或幾輛汽車又將標線的醒目,當作能夠臨停的提醒。
豎立在人行道中央的路燈,以及一樓建物的突出,都讓標線型人行道窒礙難行 (Source: 劉學墉攝)
面對標線型人行道糟糕的步行經驗,筆者在 2020 年時以「人行道,行步行?」作為提案參加司法院主辦的「公民行動方案競賽」。我們以「標線型人行道」作為主軸,希望先從這項不完善的人行設施出發,進而促進大眾對於整體人行環境的關注與討論,並從中思考營造出行人友善街道的可能解方。在提案的過程中,我們檢視了法規漏洞,也與里長、議員以及政府相關局處訪談,最終提出了我們的規劃藍圖。
在這份規劃中,我們提倡過小的巷弄(6 米以下)不應該設置人行道,而是應該規劃成「共享街道」。劃設人行道無非就是想將人車空間分離,但是過窄的人行道勢必會逼迫行人走上車道,在這樣的情況下,設置人行道就失去用意。
共享空間或稱人車共享空間,是讓行人重新成為街道使用的主體,從而讓駕駛注意用路,主動減速甚至改道(Source: JC Gellidon / Unsplash
今日我們所身處的,正是一個為「中年健康開車族」所設計的都市空間。行人無路可走的困境,實際上是機車、行人與身障者等各類移動族群,在一座以汽車為主的機動城市裡彼此「弱弱相殘」的結果。機車儘管作為機動車的一種,仍然在都市中面對以汽車為尊的制度性歧視。具體表現在都市規劃裡的,便是機車停車空間缺乏,導致機車違停在人行道上、與行人爭道,成為所謂「交通亂源」或是「人行道的破壞者」。為了解決這個問題,「斜坡道車阻」成了解方;但解決了機車入侵的問題,卻又反過來造成了輪椅和視障者上下人行道的不便。
其實機車與行人的身分並非那麼對立:一旦下車,騎士自然又恢復了行人的身分。在缺乏完善大眾運輸、又並非人人願意或能夠養汽車的城市裡,居民被迫使用機車,機車的違停造成人行道寸步難行,導致行人又回過頭再次使用機車來移動。所以說,人行道寸步難行最根本的原因,還是在於缺乏完善的大眾運輸系統,一旦此問題能被改善,機車使用人數自然會減少,也就能改善占用人行道的問題,讓行人、身障族群行的更加順暢 [3]。
臺北市的大眾運輸系統可以說是全臺最完善的,主計處數據顯示,臺北市機車普及率也是全臺各縣市最低,可見兩者之間的關係是不證自明。然而,大眾運輸的建設,並不是提升人行空間品質的唯一策略。由臺北市政府及北捷公司所提供的數據來看,1985 年公車每日的載客量是 260 萬人次;2019 年時,公車每日載客量是 131 萬人次,捷運 216 萬人次,顯現了大眾運輸發展在抑制機動車上雖有成效,但有部分取代的其實是公車旅次──汽機車的數量則在這 35 年間,成長了 20 餘萬輛。
因此,若要揮別都市規劃以車為尊的過去,找到以人為本的可能,則交通以外的變化如景觀、休憩和商機等考量,也必須要納入人行空間的治理政策之中 [4]。這樣的概念,就是所謂的「大眾運輸導向的發展」(Transit-Oriented Development, TOD):建立一個有別於傳統都市發展之規劃方式與程序,從永續都市發展理念出發,以高效率的大眾運輸系統為都市發展的主幹,全方位的落實大眾運輸優先觀念,鼓勵搭乘大眾運輸,抑制、降低民眾對私人運具的使用與依賴,習慣於使用以大眾運輸系統為主要運輸工具,進而達到永續發展的目的 [5]。
「大眾運輸導向的發展」(TOD)並非僅是興建公共運輸工具而已,而是需要更全盤地思考如何透過公共運輸路網的建設,推動友善步行環境的提升(Source: Zoe Lai / Unsplash
回應到臺灣目前推行人行道的困境,很大一部份的阻力都是來自於民眾的反彈,認為人行道「沒有人在走」、「浪費空間」,這樣的說法確實也不是完全空穴來風。在缺乏商業使用的街區,人們若需要獲取生活所需往往都需要移動一大段距離,因此即使有人行道,可能還是會選擇使用私人運具。所以,TOD 概念所強調的混合土地使用,結合景觀設計、提升人行環境的舒適性,讓民眾能夠真正樂於去使用人行道,才是我們在推行人本交通的根本之道。

委屈的步行,是涉及社會正義的政治問題

總結來說,人行空間的治理與提升不僅僅是傳統在講交通3E(工程、教育、執法),改善人行道、取締違停這麼的簡單,這些都只是最枝微末節的解決之道,最根本的問題還是來自於我們身處機動化社會中,對速度的追求、處處以車為尊的僵固規劃思維。
步行城市的困境,不只是一個交通問題而已,更是個涉及社會正義的政治問題。王志弘指出,「移動力」不僅是人類身體的能動性,更是一種資源、權力和權利。[6]作為一種資源,移動能使我們在既定社會關係下做事,例如擁有一輛汽車,不只是擁有這個物質,更掌握了汽車所能實現的移動方式和能量,進而去取得機會和其他資源。因此,移動力資源掌握的差異,使得某些人可以獲得更多資源、機會和利益──移動力不只是獲取利益和資源的手段,本身也成為一種權力,成為了具有社會影響力的象徵。正是因為移動力是重要的資源和權力,也使得移動力成為一種公民應有的權利。步行是身障者、老人、孩童這些本身身體能動性較差族群的日常移動方式,然而在這座以車為尊的城市當中,他們不斷受到排擠的移動權利,也成為了需要迫切關注的議題。
今日城市規劃的移動想像,不該只是建立在能夠負擔且能夠使用私人運具的這些人身上,而是不分使用者都應該享有的基本權利。如果我們認同人人都應有平等接近城市的權利,那麼步行友善的權利、人本交通的可能,正是「城市權(right to the city)」要能落實的根本基礎。

參考資料

[1] 易俊宏(2013)。機車道路空間的科技與社會觀點分析—以臺北市為例。國立陽明大學科技與社會研究所碩士論文。
[2] 王志弘(2017)。機動化社會的韌命部署:臺灣道路交通安全治理術。社會分析,(15),85-120。
[3] 邱大昕(2008)。「殘障設施」的由來:視障者行動網絡建構過程分析。科技醫療與社會,(6),21-67。
[4] 王志弘(2012)。臺北市人行空間治理與徒步移動性。臺灣社會研究季刊,(88),1-40。
[5] 杜雲龍(2000)。大眾運輸導向之都市發展策略--以淡海新市鎮開發案為例。國立臺北大學都市計劃研究所碩士論文。
[6] 王志弘(2010)。人人需要「補缺式移動」:身障者經驗的啓示。文化研究,(10),139-167。

首圖來源:清水微光/CC BY-NC-ND 2.0
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