主權爭議（1）：沙巴和已消失的國家

前些時候菲律賓外交部在推特寫了一句「沙巴不在馬來西亞」，演變成馬來西亞和菲律賓兩國互召對方大使抗議的插曲。對不熟悉的人來說，菲律賓的主權宣稱似乎有點匪夷所思，但對東馬歷史有些許認識的人則不算意外。

菲律賓在1968年，就將沙巴主權劃入菲律賓統治版圖（Republic Act 5446）。沙巴是菲律賓不具管轄權的領土。該條文在2009年才被刪除，但被公民以放棄領土實屬違憲為由，告上法庭。雖然法庭駁回申請，但也得到「沙巴是菲律賓一部分」的回覆。

將已他國實質管理的領土劃入本國主權，如今看來也頗有既視感。

我是一直到2013年才知道原來沙巴存在主權爭議。

根據我方歷史課本解說，沙巴是在住民支持下，與馬來亞聯合邦（Federation of Malaya）、砂拉越和新加坡共同在1963年組成馬來西亞。新加坡在1965年獨立後，馬來西亞就一直維持現有組成模樣。

2013年，新聞裡忽然出現宣稱擁有沙巴主權的蘇祿蘇丹（帶領400名武裝分子反攻婆羅洲大陸，並在一個月後以失敗告終），當時的我因為不曾接觸這段歷史而倍感驚訝。更甚的是，還得知政府每年提供5,300馬幣（約3.7萬台幣）給蘇祿蘇丹作為賠償金，證明這位蘇丹並非憑空捏造的人物。

1704年，汶萊蘇丹因蘇祿蘇丹協助平定內亂，而將北婆羅洲（North Borneo）割讓予對方。全盛時期的汶萊王國，曾擁有全婆羅洲的統治權，但因婆羅洲地廣人稀，不具有所有實質控制權。

19世紀，商人Baron von Overbeck向汶萊蘇丹尋求以每年支付$12,000割讓金，取得北婆羅洲經營權。1878年，他再與蘇祿蘇丹簽訂契據，每年支付$5,000，永久使用北婆羅洲。

這張與蘇祿蘇丹簽訂的契據，是菲律賓主張沙巴主權的最有力證據。

在這份爪夷文撰寫而成的契據，證明蘇祿蘇丹當時僅將北婆羅洲pajak（租借）予Baron von Overbeck。契據英譯本將pajak理解為cede（割讓），但由於簽訂正本為爪夷文版，應以此為主要依據。

後續發展對馬來西亞有利，但在菲律賓看來並不重要——既然始終由蘇祿蘇丹持有，其他人代為簽署的任何移交合約皆不具效力。

1851年，蘇祿蘇丹戰敗。蘇祿蘇丹宣誓效忠，其王國群島成為西班牙屬地，併入成為今天的菲律賓。如今新聞裡偶爾傳出的菲律賓南部武裝組織，部分就來自此群島。西班牙並未消滅蘇祿王國，因此1878年，蘇祿蘇丹仍能以蘇丹的身份，與Overbeck簽訂契據。

然而到了1885年，西班牙同意將原屬於蘇祿王國的北婆羅洲領土和附近幾個島嶼，轉到此時的北婆羅洲經營者「北婆羅洲渣打公司」（North Borneo Chartered Company）。Overbeck發現無利可圖後，將經營權轉售Alfred Dent，並由後者創立此公司。一直到二戰後，才交由英國殖民地部（colonial office）。

西班牙殖民者認為蘇祿蘇丹已臣服於他們，自然有權決定。

1898年，西班牙將菲律賓群島移交給美國，移交範圍不包含北婆羅洲。美國在1930年繪製菲律賓地圖，同樣不包括北婆羅洲。這份地圖成為現代菲律賓的主要依據。

1962年，已是菲律賓國籍的蘇祿蘇丹將北婆羅洲主權割讓給菲律賓。菲律賓遂成為沙巴主權持有國。有趣的是，菲律賓在1937年就已廢止蘇丹地位，因此「蘇祿蘇丹」是以沙巴個人專有土地者的身份，簽署轉讓聲明。

隔年，也就是1963年，沙巴偕同其他地區，合共組成馬來西亞。

以上歷史稍微有點複雜，主要是從前蘇祿王國的領土，如今已分屬兩個現代國家（其實還有印尼），牽涉到這兩塊土地如何併入到其他國家。當其中一個國家宣稱自己擁有歷史繼承權，對方是自己自古以來一部分（historical claim），就會出現糾紛。

理解歷史發生過程，有助於釐清來龍去脈，但現代爭議並不總是源自於過去。當我們試圖從歷史尋找緣由時，往往會建立線性史觀，似乎每一件事都井然有序的承接。某些時候，回溯歷史反而會將問題導向更複雜，甚至是錯誤的方向。

在近一個世紀裡，仍有不少主權糾紛是在無歷史依據的情況下，由涉及國家協商並達成轉換的。若只堅定從歷史角度查看，反而容易陷入「若不如此，就別無辦法」的困局。而由於歷史是已發生的過去事件，更加沒有改變的可能。如果我們仔細查看現有的國土範圍，反而不見得都有緊密的歷史關係。

北婆羅洲（North Borneo）現已改名為沙巴（Sabah），但兩者範圍並不一致。

北婆羅洲渣打公司管理的「北婆羅洲」由蘇祿的「北婆羅洲」和汶萊蘇丹割讓的部分領土合併而成。當年蘇祿的北婆羅洲，如今已分別是沙巴和印尼北加里曼丹（North Kalimantan）的一部分。菲律賓索取的沙巴主權，面積已遠大於當年蘇祿的北婆羅洲。

在歷史上，一片土地常有不同的統治管理者，究竟該以最早最大，還是最晚為依據？更重要的，是蘇祿王國已在歷史上消失，其繼承人是否仍能聲索主權？

弔詭的是，馬來西亞政府似乎承認「繼承人地位」，每年給付馬幣5,300元作為割讓金（cession money），直至2013年才停止（蘇祿蘇丹反攻大陸同年），由九名「繼承人」的代表律師收下。這筆錢並非轉至菲律賓政府。

1996年，馬來西亞和印尼兩國同意將位於沙巴外海的利吉丹島（Ligitan）和西巴丹島（Sipadan）帶上國際法院（International Court of Justice, ICJ）。只要涉及國家皆同意接受判決，將領土爭議帶上ICJ是現代國家最和平的解決方案之一。

菲律賓向國際法院提出異議。他們主張菲國才是北婆羅洲的主權所有人，如果ICJ接受馬印兩國的申請，就意味菲律賓不具主權關係。ICJ以14比1否決菲律賓與此案的相關性。僅僅握有歷史關聯性，並無法被視為持有現代主權的依據。

有趣的是，在ICJ的最終判決裡，並不接受馬來西亞繼承蘇祿王國的主張，而是憑著北婆羅洲在利吉丹島和西巴丹島的有效管理（建燈塔和保護海龜）為依據，才將兩個島嶼判給馬來西亞。

英方曾經組成諮詢委員會（Cobbold Commission），確認東馬兩州人民對加入成立馬來西亞的態度。得到的結果是1/3強烈支持，1/3有條件支持和1/3反對，並得出大部分人皆支持組成馬來西亞的結論，但未公佈被諮詢人數。如今有人主張，當年的住民自決，其實只有數千人被諮詢，在過百萬的總人口裡，只佔一小部分。

從現代全民公投的角度來看，低比例缺乏代表性，住民自決的意義沒有想像中的強勢。不過也就如許多現代國家，脫離殖民者和戰爭後，最終是由少數政治精英，決定了土地劃分方式和國家領導方向。國家主權範圍的構成有許多偶然性，公民對國家的義務聯繫也不具有想像中的強。

沙巴和砂拉越會聯合組成馬來西亞，與西馬半島政治相關。馬來半島決定聯合新加坡獨立後，發現將導致馬來人口比例下降，迫使馬來政治精英決定要結合沙、砂兩州稀釋華人比例，才有了結合東、西馬兩個經歷完全不同歷史發展的聯邦國家。

沙巴往後的歷史，受到許多西馬政治影響。

聯合國難民署預計在沙巴有超過10萬名菲律賓難民，實際人數應該更多。政府接納難民並不是基於蘇祿同胞情誼，而是看重穆斯林身份，也是受到西馬政治因素的影響。外國人會將馬來西亞與伊斯蘭印象相結合，這裡的「馬來西亞」更多是指西馬半島。沙巴境內的伊斯蘭並沒有西馬強勢。

雖然作為產油區，但多年來石油盈利被轉至西馬發展，而導致沙巴一直欠缺基礎建設，甚至作為全國最貧窮州屬。以後見之名看，也難說當年聯合組成國家是否必然利大於弊。

另外，就在不久前，沙巴政黨曾試圖透過議員跳槽倒閣，改變州執政權，但遭當時的執政黨先行宣布解散議會，步入州選舉。即將迎來另一輪執政權洗牌。相比西馬拖延達一週的政變危機，大概重新選舉才是更為民主的結果。