《燦爛時光會客室》第337集：住宅改革進步緩慢　無殼蝸牛走了30年

整理 / 黃馨慧

無殼蝸牛運動　倡議使命的火種
1989年，為了抗議政府縱容財團炒作而狂飆的房地產價格，「無住屋者團結組織」號召數萬人齊聚上街，夜宿在當時地價最高昂的忠孝東路，台灣第一次以都市議題為主的社會運動——無殼蝸牛運動正式誕生。「專業者都市改革組織」(Organization of Urban Re-s, OURs)便是在這樣的背景之下，由一群從事建築、景觀、規劃等領域的工作專業者組成。作為台灣第一個以都市空間改造、政策倡議為主軸的非營利組織，OURs成立至今已屆滿三十年。

但，三十年後，台灣社會及住宅環境有什麼變化？ OURs一路走來？如何倡議，又面臨什麼樣經營的問題？

時間回到1986年，台灣房價連續三年快速飆漲，沸騰的民怨燒出了無殼蝸牛運動，群眾走上街頭，要求政府保障人民居住的基本權利。OURs的秘書長彭揚凱認為，無殼蝸牛運動在當年雖然看似有一定的聲勢，但對住宅政策及法令卻影響甚微，唯一的改變在於國民住宅的再次推出以及政府的購屋貸款補助。2010年開始，重新思考、梳理過去的住宅政策後，OURs的目標從住者「有」其屋，轉為住者「適」其屋。

社會住宅　被結構綁架的惡性循環
台灣從1975年開始興建國民住宅，直至2000年，近三十年的時間，國民住宅的數量卻只佔整個市場供給量的4%，不僅無法主導市場供給量，更遑論改變整個市場結構，且政府用低於市場至少20%的價格販售國民住宅，在僧多粥少的情況下，民眾很容易就得以轉手售出，對有些人來說，抽到國民住宅就等於現賺幾百萬。政府用補貼的方式提供國民住宅，卻讓國民住宅變成市場的商品，進入商品的循環，這些問題都註定了國民住宅政策的失敗。

國民住宅與社會住宅最大的不同在於，前者是政府興建後再低價賣給民眾，後者則打破華人傳統思維中「有土斯有財」的觀念，民眾擁有房屋的租用權或使用權，而非所有權。

節目主持人管中祥詢問，為何在台灣，社會住宅都會和弊案連結在一起？且出現社會住宅可能影響房價、居住使用期限較短等疑慮，是否有觀念上的迷思需要澄清？彭揚凱回應，當今的社會住宅政策背負了太多無法只依賴社會住宅來解決的問題，其實在全世界的主流住宅政策裡，社會住宅只扮演一種安全網的角色，意指國家基於保障居住權的理念，提供沒有能力購屋或租屋的人最後一道防護網，從政策面的角度來看，社會住宅本來就無法用來解決高房價的問題。所以，台灣目前最大的癥結點在於，當年輕人在抱怨高房價問題時，政府用社會住宅政策來作為回應的對策，其實是答非所問。

歐陸、美國，乃至與台灣鄰近的日本、香港，這些國家大量興建社會住宅的時間點，與1960年代戰後嬰兒潮人口快速增長有著密不可分的關係，台灣社會卻是近幾年才開始推行社會住宅政策，一方面，經過大量的土地開發後，現今的可利用土地不僅稀少且地價昂貴；另一方面，比起經濟起飛的黃金時代，如今的政府在財政上要面對更龐大且嚴苛的成本，這些問題直接反映在租金上，就形成明明是社會住宅，年輕人卻還是負擔不起的惡性循環。

三管齊下　努力改變台灣居住政策
主持人管中祥表示，台灣的住宅政策最根本的問題在於如何調節市場，如果政策有利於建商、財團，那這個市場本身就有很嚴重的傾斜，消費者相對之下就變成弱勢。在這之中，要如何調節才能平衡市場？如何讓強勢者負擔更多的公共義務？取決於國家政策本身，以及國家選擇扮演什麼樣的角色。

或許很難想像，在荷蘭，45%以上的房子都是社會住宅，更特別的是，這些住宅是由民間興建的；紐約從1990年以後，開發商成為社會住宅的主要提供者，大家可能會疑惑，開發商為何要提供社會住宅呢？因為紐約的住宅法令以給予容積獎勵的方式，要求開發商提供相對應比例的可負擔住宅（affordable housing) ，由政府和開發商共同負擔公共義務。在韓國及更多國家的都市更新條例裡，也直接明定一定規模以上的都市更新，開發商需要提供相當比例的土地面積來作為社會住宅的使用。

彭揚凱認為，政府要帶領、鼓勵民間興建社會住宅，也該透過都市開發或都市更新的方法讓開發商提供社會住宅，不能只空喊口號，社會住宅是必要的，但不能解決所有的住宅問題，市場整體結構都需要做更多改革。

因此，OURs主張「三管齊下」，除了持續推動社會住宅，也致力於促進「購屋市場改革」及「租屋市場健全化」，例如囤房稅就是OURs近期努力的目標。透過OURs的倡議行動，近幾年的制度也迎來了變革的一些曙光，例如實價登錄及房地合一稅，不僅讓買賣資訊透明化，也針對短期買賣炒作的行為加重課稅；租屋市場健全化則涉及租屋的安全品質及穩定性。最近的高雄「城中城」大火，更是應證了改善弱勢租屋的問題迫在眉睫。

「互住時代」　共同打造合作住宅
面對既有的房地產結構，市場的改革和房價合理化似乎都還遙遙無期，政府的財政量也不足以供應更多的社會住宅或津貼。彭揚凱直言，就算政府的「社會住宅興辦計畫」裡，興建二十萬戶社會住宅的目標都實現了，這個數量也只佔了台灣住宅總存量的2%，與日本韓國的6%、OECD（經濟合作暨發展組織）國家的10%相比，都還有非常大的一段差距。

要解決高房價的結構性問題，台灣的住宅政策還有很長的一段路要走；租屋市場不僅供不應求，資訊不對等及住宅品質參差不齊的「租屋黑市」更讓人望之卻步，難道在購屋和租屋之間，沒有第三種選擇了嗎？

透過「共融」，讓民眾自發性的組織，共同解決居住問題，打造不同於主流市場的新選擇，合作住宅（cohousing）的模式應運而生，也是OURs近幾年倡議的重點之一。

不同於傳統購屋市場中先有房子才有買賣的模式，合作住宅的核心概念從「人」出發，透過一群志同道合的夥伴，打造意向型社群（intentional community)，強調分享、合作、永續、自組等共同理念，打破過去對於住宅政策的二元想像，創造除了市場或國家這兩種住宅供給模式之外的第三種可能性。

隨著高齡化、少子化等社會結構的改變，現代居住型態也將出現前所未有的變化，這是全世界都必須面對的課題。戰後嬰兒潮中出生的人們如今步入退休階段，在國外帶起了銀髮共住的趨勢，成為推動合作住宅的重要力量；另一方面，受到「單身化」的觀念影響，傳統上以血緣為主的體系越來越鬆散。

為了抵禦社會的疏離與冷漠，於是逐漸發展出一種不以血緣為基礎的社會網絡。其中最具代表性、也是全世界公認第一個合作住宅的案例源自1912年的丹麥，由50個家庭基於「共同教養子女」的理念組成，他們嚮往新的教育型態，對他們而言，居住需求已無法透過市場制的模式來滿足，於是選擇透過集體的力量完成穩定且可負擔的居住環境，這就是共生住宅的價值體現。在德國，如今像這樣由意向型社群所組成的社區有上千個，包含各式各樣、很多元的組成類型。

彭揚凱強調，最重要的是創造選擇的機制，住宅政策應該讓大家有所選擇，而不是因為租屋品質太糟糕而被迫買房，卻又買不起。合作住宅最可貴之處在於民間能夠調動自己的量能，OURs想透過和台灣民眾介紹另一種對居住的想像、居住文化，讓合作住宅在台灣也能夠作為一種居住模式的選擇。

都市改革仍須努力　蝸牛繼續向前行
許多社運團體都非常積極地在為各種議題發聲，卻也面臨諸多困境。管中祥好奇，OURs在營運過程中是否也會遇到什麼侷限？彭揚凱坦言，OURs屬於政策型的倡議組織，並不做直接服務，也不會有過多的衝撞行為，所以就組織發展而言，募款會比較辛苦。OURs的定位取向讓募款變得困難，卻又不想要過度依賴政府，如何在保持財務穩定的基礎上有效地維持推動政策的量能，是他們目前面對的挑戰。

公民社會的強大與否，絕不取決於個人的力量，而是組織與團體的共同倡議和行動。儘管住宅政策改革緩慢、仍然面臨許多難題，OURs依舊致力於改善台灣的居住環境，三十年如一日。期盼在未來，不論是「住者有其屋」或「住者適其屋」，這片土地的人民都能找到安身立命的所在，讓多元住宅的理念不再只是遙不可及的美好願景。