《北京宣言》之後：分裂的巴勒斯坦走向何方？

2024年7月23日，經歷三日對話協商，巴勒斯坦14派別在北京共同簽署《關於結束分裂加強巴勒斯坦民族團結的北京宣言》，中共中央政治局委員、外交部長王毅出席見證，埃及、阿爾及利亞、沙特、卡塔爾、約旦、敘利亞、黎巴嫩、俄羅斯、土耳其也派遣駐華使節與代表出席。

根據王毅介紹，這次對話有以下收穫：最核心成果是明確巴解組織（巴勒斯坦解放組織）是所有巴勒斯坦人民的唯一合法代表，最突出亮點是同意圍繞加沙戰後治理組建臨時民族和解政府，最強烈呼籲是要根據聯合國有關決議實現巴勒斯坦真正的獨立建國。

同時，王毅再次強調中方針對加沙衝突的「三步走」倡議：第一步是推動加沙地帶儘快實現全面、持久、可持續停火，確保人道援助和救援准入，國際社會應在停火止戰問題上進一步凝聚合力；第二步是秉持「巴人治巴」原則，攜手推進加沙戰後治理，國際社會應當支持巴勒斯坦各派組建臨時民族共識政府，對加沙和約旦河西岸進行有效管控；第三步是推動巴勒斯坦成為聯合國正式會員國，並著手落實「兩國方案」，各方應該支援召開更大規模、更具權威、更有實效的國際和會，就此制定時間表和路線圖。

可以發現，《北京宣言》本身即是「三步走」倡議的一環。在中方藍圖中，「巴人治巴」是戰後加沙重建的基本原則，也是通往「兩國方案」的重要基石，而要實現前述願景，結束巴勒斯坦分裂就是不可或缺的重要起點。

只是正如王毅所說，和解雖是巴勒斯坦各派內部事務，卻也離不開國際社會支援。回顧過往，巴勒斯坦分裂方不只簽過一次和解協議，也不只接受過中國一方調解，儘管促和各方始終心懷期許，某些障礙卻是持續難解，無數過往協議也因此淪為空談。《北京宣言》當然是中國繼斡旋沙特、伊朗復交後，在中東的又一次促和努力，不過其後續落實程度，恐怕正如複雜的加沙停火談判，需要更多國際力量的共同促成。

巴勒斯坦為什麼分裂

首先觀察巴勒斯坦的分裂結構。

眾所周知，巴勒斯坦目前有兩個政府，一個在加沙、一個在約旦河西岸，雙方至今無法舉行共同大選，破碎的領土格局也導致巴勒斯坦缺乏權威聲音。其中，法塔赫（Fatah）、哈馬斯（Hamas）分別是最大兩派，雙方的長期不團結既有權鬥考量，也有根植於歷史的結構原因。

法塔赫誕生於1950年代，是海外巴勒斯坦民族運動的產物，也共鳴了當時的全球反殖反霸思潮，其阿拉伯語名稱「حركة التحرير الوطني الفلسطيني」便意指「巴勒斯坦民族解放運動」，帶有明顯的時代印記。1964年巴解組織在阿拉伯國家峰會期間成立後，法塔赫便逐漸與其匯流，並在1967年六日戰爭後成為巴解的主導力量，其領袖阿拉法特（Yasser Arafat）更在1969年接任巴解主席。

此後，法塔赫主導下的巴解明顯成為巴勒斯坦反抗運動代表：不僅阿拉伯石油出口國慷慨提供財政資助，在1973年的阿拉伯國家峰會上，阿拉伯聯盟也承認巴解是巴勒斯坦人民的唯一合法代表，1974年的聯合國大會同樣跟進，並授予巴解組織觀察員地位。

哈馬斯則誕生於泛伊斯蘭主義思潮，這點由其全名「伊斯蘭抵抗運動」（حركة المقاومة الإسلامية）也可看出。1970年代，加沙穆斯林兄弟會領導人謝赫·艾哈邁德·亞辛 （Sheikh Ahmed Yassin）開始壯大影響力，並在以色列允許下成立慈善組織伊斯蘭中心（المجمع الإسلامي）。起初，亞辛等人並不直接抵抗以色列對加沙的佔領，而是將矛頭對準法塔赫、解放巴勒斯坦人民陣線（PFLP）等世俗與左翼組織，以色列當然樂見這種場面，甚至一度鼓勵伊斯蘭主義者與巴解爭權。這種「分而治之」策略，一直持續到了1987年第一次大起義爆發、亞辛等人成立哈馬斯。

而從後續發展來看，以色列的自作聰明似乎有些適得其反：扶持伊斯蘭主義者確實分化了巴勒斯坦派系與領導層，但其結果並不是削弱巴勒斯坦整體的武裝反抗力量，而是催生了哈馬斯這個更激進派系。因此第一次大起義結束後，以色列便轉換策略，既以武力打擊哈馬斯，也利用哈馬斯的伊斯蘭屬性，把鎮壓殺戮定位成反恐戰爭，從而模糊自己非法佔領的事實。

但基本上在這個時期，法塔赫與哈馬斯雖有分歧，卻更多是意識形態差異：法塔赫認為哈馬斯不夠現代化、也不務實，哈馬斯則認為法塔赫衰老疲累、只想結束戰鬥。這種分歧並沒有上升到全然的政治與行政分裂，之後真正導致雙方分道揚鑣、勢不兩立的，還是1993年的《奧斯陸協議》（Oslo Accords）簽署，以及2006年的巴勒斯坦大選。

首先是1993年的《奧斯陸協議》。這一事件當然是以巴和平的里程碑，卻也是導致巴勒斯坦分裂的首要關鍵。一來，出於種種原因，奧斯陸進程下的巴勒斯坦權力機構（PA）缺乏政治與經濟主體性；二來，協議簽署從一開始就沒有取得巴勒斯坦內部共識，而是由法塔赫主導的巴解與美國、以色列共同進行，導致了哈馬斯等派系的後續反彈。

在《奧斯陸協議》簽署隔年，巴勒斯坦權力機構於1994年正式成立。但有鑑於以色列的強勢存在，巴勒斯坦權力機構的實際「治理」空間相當有限；與此同時，由於以色列開始對巴勒斯坦工人與貨物實施嚴格的旅行限制、對西岸和加沙地帶實施嚴格的經濟政策，這導致巴勒斯坦不僅失去經濟獨立的可能，也變得嚴重依賴外國援助，並讓「捐助者」有能力左右巴勒斯坦政治。

在這種背景下，巴勒斯坦權力機構被迫淪為殘廢組織，無法真正獨立決策，官員們幻想著打造現代化民族國家，實則重大事宜都受美國與以色列箝制。而作為主導者的法塔赫更是在奧斯陸進程後嚴重「毀容」：隨著時間推移，法塔赫幾乎完全仰賴捐助者的資金運作，其機構與決策範圍受到限制，其利益與以色列相互糾纏，腐敗與專權更是根深蒂固的醜陋現實。

而哈馬斯的角色同樣在《奧斯陸協議》後發生變化。打從一開始，哈馬斯就強烈反對《奧斯陸協議》，認為這是外部強加、以以色列為中心的西方議程，全然無視巴勒斯坦人民權益；之後和平進程期間，哈馬斯更與以色列持續爆發流血衝突，形成哈馬斯襲擊、以色列軍事打擊的惡性循環。這種循環無可避免加劇了巴勒斯坦的內部分裂，因為美國、以色列都在過程中不斷向法塔赫施壓，要求後者打擊哈馬斯。

只是哈馬斯雖被以色列、巴勒斯坦權力機構共同壓制，卻沒有因此消亡，而是在困境下演化出了新面貌：由於老一輩領袖被大量暗殺與監禁，新一代菁英順勢崛起，例如當今的哈馬斯領導人哈尼亞（Ismail Haniyeh），便是崛起於「後奧斯陸」的時空。而新一代哈馬斯幹部普遍有一特徵，那就是淡化早期的激進伊斯蘭色彩，在政治策略上傾向務實，這一轉變吸引到大量原本反感哈馬斯、如今更反感法塔赫的巴勒斯坦人，包括各領域的專業官僚，在一定程度上壯大了哈馬斯的統治能量。

因此可以發現，儘管《奧斯陸協議》乘載不少和平願景，結果卻是在巴勒斯坦內部裂解出了兩條路徑：第一條是以法塔赫、巴解、巴勒斯坦權力機構為代表的奧斯陸進程派，這派雖有國際援助支持，卻在解放巴勒斯坦上成效有限，而且愈發不得民心；第二條是以哈馬斯為首的造反派，這派利用奧斯陸後的特殊時空，不斷增強影響力，並且逐步聚攏民心。

而這種分裂很快就在2006年大選後徹底炸裂。

2006年1月巴勒斯坦舉行議會大選，哈馬斯在132席中獲得74席，法塔赫卻只有45席，但國際普遍不承認這個結果，包括當年同為「四方機制」之一的俄羅斯，背後的重要原因，當然是考量到與美國、以色列的關係。而選後的巴勒斯坦雖成功組建聯合政府，兩派人馬卻已劍拔弩張，2007年6月哈馬斯和法塔赫民兵爆發戰鬥，哈馬斯成功抵抗法塔赫攻勢，鞏固了在加沙的實質統治；作為回應，法塔赫及其軍事分支阿克薩烈士旅開始襲擊西岸的哈馬斯機構與成員，巴勒斯坦權力機構主席阿巴斯（Mahmoud Abbas）則直接解散聯合政府、驅逐哈馬斯官員，最終取締了哈馬斯本身，西岸與加沙正式分裂為兩個政府。

而這段過程中，以色列與國際捐助者也發揮了作用，也就是實踐所謂「西岸優先」策略：確保以阿巴斯為首、西方「可接受」的巴勒斯坦菁英繼續掌權，同時孤立哈馬斯令其衰弱。此後，西岸湧入數億美元，政府的官僚機構與安全部隊因此得以運作；加沙地帶則不僅得不到國際援助，還在以色列主導、埃及默許下，開始了漫長的不人道封鎖，成為地表最大露天集中營。

但這次以色列的自作聰明還是沒有成功，「西岸優先」策略確實孤立了哈馬斯、限制了加沙發展，卻將哈馬斯推向伊朗這個以色列宿敵的懷抱，原本被用來走私食品、必需物資的隧道，開始成為走私武器的重要渠道。整體來說，美國、以色列與國際社會對哈馬斯的孤立，嚴重扭曲了巴勒斯坦治理，但加沙煉獄不僅沒能真正馴服哈馬斯，還製造出大批飢餓的巴勒斯坦人、有親族死於以軍槍下的憤怒靈魂、童年被死亡陰影繚繞的悲慘世代，最終還是鞏固了哈馬斯在加沙的統治。

而掌權後的哈馬斯基本上成了另一個法塔赫：帶著政治獨立的意識運作，在實質掌控的領土上進行統治，逮捕政治對手、取締反對黨派、控制或禁止與這些政黨有關的慈善機構和非政府組織（NGO），更換推動其議程的公務員、控制著自己的安全和警察部隊。雙方都致力於無限期執政，而不尋求實現和解。對法塔赫來說，和解等於結束自己在西岸的管理和安全壟斷，且可能導致國際援助支持不復存在；哈馬斯則已經在十餘年封鎖中累積豐富的執政與生存經驗，更擁有伊朗這個外援，自然很難接受法塔赫的控制與「招安」。

和解為什麼困難

當然，巴勒斯坦內部與國際不是沒有勸和雙方的努力，在2024年《北京宣言》之前，沙特、也門、埃及、卡塔爾、瑞士、阿聯酋也都曾試圖調解，最終還是功敗垂成。

雙方的第一次公開和解嘗試，是由巴勒斯坦的囚犯所推動。2006年5月，在1月大選後的山雨欲來中，來自法塔赫、哈馬斯、伊斯蘭聖戰組織、解放巴勒斯坦人民陣線、解放巴勒斯坦民主陣線（DFLP）的巴勒斯坦囚犯們攜手合作，制定民族和解計畫，呼籲各派系團結攜手合作，實現巴勒斯坦真正建國，這一文書又稱《囚犯文件》（The Prisoners' Document）。但從後續發展來看，文件的初衷未能實現，因為法塔赫與哈馬斯立即在2007年爆發衝突、全面分裂。

接著登場的便是國際調解，首先是2007年由沙特促成的《麥加協議》（Mecca Agreement），時任沙特國王阿卜杜拉（King Abdullah Ben Abdul Aziz）親自斡旋，法塔赫、哈馬斯雙方的最高代表阿巴斯、哈尼亞也出席談判，各方最終簽署《麥加協議》，同意結束雙方的暴力衝突，並組建以巴勒斯坦權力機構為代表、但有多元組成的民族團結政府。但歷史發展證明了，協議最終沒能落實，關鍵原因有二：法塔赫與哈馬斯再度爆發衝突，且以色列與「四方機制」都拒絕承認《麥加協議》。

再來是2008年的《薩那宣言》（Sana'a Declaration）。這次調解由也門斡旋，採納了《麥加協議》的架構，法塔赫與哈馬斯也確實達成共識，但宣言發布後雙方立即出現解釋分歧：法塔赫要求哈馬斯先放棄對加沙的控制，哈馬斯則要求恢復哈馬斯領導的聯合政府；哈馬斯認為宣言是談判和對話的起點，法塔赫則視宣言為指令，表示只有協議的所有方面都得到落實後，才有進行對話的可能。可想而知，《薩那宣言》再度淪為廢紙。

三年之後埃及登場。2011年4月，法塔赫和哈馬斯在埃及政府的斡旋下簽署了《開羅協議》（Cairo Agreement），雙方同意籌組由技術官僚組成的「過渡」政府，並在一年之內舉行哈馬斯也參與的全國大選，同時成立聯合安全委員會處理加沙與西岸的安全管理問題。

但類似阻力再度出現，以色列總理內塔尼亞胡（Benjamin Netanyahu）稱協議是「對和平的致命打擊，也是對恐怖主義的巨大獎勵」，並直接扣留巴勒斯坦權力機構的稅金進行懲罰，美國與其他捐助方同樣對哈馬斯即將參與團結政府表達質疑；哈馬斯則依舊拒絕國際社會提出放棄暴力抵抗、承認以色列存在的相關要求，並且主張未來團結政府的總理必須來自加沙，以上三點與法塔赫嚴重分歧，導致了後續會談與大選的無限期延遲。從結果來看，《開羅協議》與之前其他協議一樣，幾乎沒有帶來任何實際變化。

接著就是2012年由卡塔爾斡旋的《多哈協議》（Doha Agreement）、2014年由埃及斡旋的《加沙與開羅協議》（Gaza and Cairo Agreements）、2016年瑞士推動的和解嘗試、2017年由卡塔爾與阿聯酋與埃及斡旋的《法塔赫與哈馬斯協議》（2017 Fatah–Hamas Agreement），雙方多次表示將在「幾個月內」舉行大選、組建團結政府，卻也不斷令渴望和解的民眾失望。

《北京宣言》之前的最近兩次，則是2021年的開羅會談，以及2022年在阿爾及利亞的《巴勒斯坦和解協議》（2022 Palestinian reconciliation agreement）。2021年2月，哈馬斯和法塔赫在開羅宣布將於該年5月、7月舉行議會和總統大選，但不久之後大選便被宣布推遲；2022年10月阿爾及利亞會談上，14個巴勒斯坦派別共同簽署協議，確認巴解是巴勒斯坦人民的唯一合法代表，並承諾將在協議簽署一年內舉行大選，「阿爾及利亞阿拉伯團隊」將監督協議的執行，但從後續發展來看，協議不僅沒能落實，還因為哈馬斯在2023年10月閃擊以色列，而變得更加渺茫。

綜上所述，巴勒斯坦內部不是沒有和解呼聲，國際也不乏促和力量，卻在十幾年嘗試下屢屢失敗。而這背後原因，就與前述導致法塔赫、哈馬斯長期分裂的系統性障礙有關。

首先是以色列的長期佔領與殖民。調解法塔赫哈馬斯與斡旋沙特伊朗復交有一巨大差異，那就是後一組的行為者還是兩個正常國家，前一組的行為者卻都在一定程度上被剝奪了行為能力，對自身未來的控制權相對有限。

在西岸，以色列作為占領者，對巴勒斯坦政治與民生經濟擁有巨大話語權，歐美也用援助經濟勒緊了巴勒斯坦權力機構的咽喉，阻止哈馬斯加入團結政府。以色列的立場自不待言，其從以前就不樂見哈馬斯存在，現在更無法容許伊朗主導的「抵抗軸心」（Axis of Resistance）出現在西岸；歐美「捐助者」則一來偏袒以色列，二來不敢得罪猶太資本勢力，三來真的視哈馬斯為恐怖組織，所以始終與哈馬斯保持距離。

基本上這一點就殘酷表明，國際調解幾乎不可能真正落實，因為以色列發放的工作許可、國際捐助資金都是西岸巴勒斯坦人的重要生計來源，只要以色列與美國不允許，巴勒斯坦權力機構基本上就不可能舉行包含哈馬斯在內的真正大選。這一力道從2006年「四方機制」不承認哈馬斯勝選那刻起，就一直持續至今。

而這也解釋了，為何早期調解巴勒斯坦的行為者大多是阿拉伯國家，因為歐美根本不樂見雙方和解進行；阿拉伯國家雖也是巴勒斯坦權力機構的捐助者，其份額占比卻持續下降，所能發揮的話語權當然也相當有限。據巴勒斯坦財政部表示，截至2010年8月，巴勒斯坦權力機構獲得了5.83億美元的預算支持，其中只有22%來自阿拉伯國家，其餘的都來自國際捐助者，且以歐盟和美國為主。

而哈馬斯雖被國際孤立，卻在近年成為伊朗「抵抗軸心」的一環。後者當然是哈馬斯存續的重要支柱，卻不是巴勒斯坦和解的積極參與方，其邏輯就與以色列、歐美類似：哈馬斯與法塔赫和解不符合自己的國家利益。

在以色列看來，團結的巴勒斯坦將有更大能量反抗自己的殖民與佔領，包括突破對加沙的經濟封鎖、抵禦對西岸的持續滲透與割裂；在伊朗看來，團結的巴勒斯坦意味著哈馬斯有可能會為「顧全大局」而放下武裝，或至少降低與以色列的對峙，那麼自己在加沙的多年投入等於一場徒勞。正因如此，即便伊朗、卡塔爾、埃及是中東少數能直接對話哈馬斯的國家，伊朗卻從未主導過類似進程。

再來是1993年《奧斯陸協議》、2006年大選後導致的分裂態勢。

如前所述，《奧斯陸協議》在巴勒斯坦內部製造出了兩條路徑，並被法塔赫與哈馬斯分別主導，雙方都在時間推移中產生了路徑依賴，之後2006年的大選動盪便是分裂的全面爆發。不論是法塔赫與哈馬斯，都不太願意為了團結而徹底消融政治主體，且雙方都在長年分裂中適應了新現實，建立屬於自己的龐大官僚機構、武裝部隊，這當然也會加劇統一的困難。

其實從過往無數和解協議也可發現，雙方雖然都在文件中承諾以巴解為唯一合法代表、同意組成團結民族政府，但真正到了細節談判階段，往往就很難實質推進，因為雙方都不願意自己的官僚機構、安全部隊徹底歸入對方麾下，尤其法塔赫與哈馬斯都希望總理出身西岸或加沙，這點基本上很難在現有局面下找到共識：法塔赫認為只有自己才能爭取國際援助，理應成為巴勒斯坦人的真正代表與門面；哈馬斯則認為自己血戰多年，一肩扛起所有巴勒斯坦反抗事業的重擔，如今卻要聽命長期屈服以色列的法塔赫，是可忍孰不可忍。

瞭解完前述背景後再看《北京宣言》，這當然是巴勒斯坦和解的新一道曙光，但各方樂觀之餘，也不能忽略阻礙和解的兩大背景：以色列長期佔領、歐美不公衍生的援助經濟枷鎖，以及法塔赫與哈馬斯在《奧斯陸協議》後對於分裂路徑的持續依賴。

如今的加沙戰爭或許在一定程度上提高了哈馬斯、法塔赫內部和解派的話語權，尤其哈馬斯確實因為戰火遭受嚴重打擊，或許因此更有和解意願，不會再像過往堅持某些底線與原則；但以色列佔領、美歐偏袒的背景還是沒有改變，尤其以色列不只正在加沙大開殺戒，還第一時間譴責了《北京宣言》，其外長卡茲（Yisrael Katz）甚至公開放話：這份協議在現實情況下不會成真，因為哈馬斯的統治會被徹底擊垮，而阿巴斯只會遠遠看著加沙。

與此同時，歐美也沒有改變立場的跡象。《北京宣言》問世後，歐美媒體最先關注的，不是檢討自己過去與現在對巴勒斯坦權力機構的援助脅持，如何導致無數協議淪為廢紙，而是討論「中國在中東的影響力是否上升」，接著炒作兩大議題：這份協議只有象徵意義、中國正在威脅中東秩序。前者更多是追念過去歐美殖民且宰制中東的歲月，後者則更多是要大炒中國威脅論，同時模糊自己同樣是以色列屠殺幫兇的現實。

從這點來看，《北京宣言》的問世與其說是要遂行某種政治野心，不如說是進一步揭露了現有霸權結構：從軍備、經濟援助、與以色列互動等各種角度來看，美國都是促成巴勒斯坦和解最有能量的一方，但華盛頓從來不進行類似努力，斡旋工作因此輪流落到話語權較次的不直接相關方身上，甚至因此屢屢失敗。

而今不直接牽涉以巴衝突的中國參與斡旋，不論《北京宣言》究竟能發揮什麼效力，至少都為巴勒斯坦各方提供了對話平台，讓長期流血受苦的人們有了共情瞬間，並為當下情境建構了相互接受、而非相互改造的安全社群，即便後續仍有諸多障礙難以突破，卻已是巴勒斯坦有意和解方所能爭取、且為數不多的難得溫暖。

而西方一不檢討自己長年阻礙巴勒斯坦和解的算計，二不正視自己持續資助以色列佔領屠殺的現實，既諷刺才剛落地不久的《北京宣言》，又嘲笑不以援助經濟箝制巴勒斯坦權力機構、也不因為哈馬斯存在而拒絕對話的中國，這種嚴以待人寬以律己，甚至還在微小希望浮現後倒打一耙的姿態，無疑才是導致以巴衝突難止、人道精神難續的最大障礙。

《北京宣言》後，分裂的巴勒斯坦走向何方，這是戰火時局下的大哉問，或許也是對放任局勢發展至此者的沉痛反問。

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2024.7.26

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