未來大流行病風險分析與應對策略框架

1.0 緒論：汲取教訓，重塑未來防疫韌性

COVID-19大流行對全球造成了深遠且毀滅性的衝擊。根據世界衛生組織的模型估算，僅在2020至2021年間，全球超額死亡人數便高達1480萬，疫情更引發了自大蕭條以來最嚴重的經濟衰退。然而，這場危機並非一次性的孤立事件，而是全球日益增加的大流行病風險中的一次嚴峻警示。現有數據模型指出，未來發生大規模、高致命性呼吸道疾病大流行的風險遠高於「百年一遇」的普遍觀念。儘管威脅迫在眉睫，全球在應對此類危機時，卻普遍陷入一種破壞性的「恐慌與忽視」惡性循環：在危機期間投入大量資源，危機過後卻迅速遺忘，導致防疫準備工作長期資金不足且缺乏持續性。隨著危機記憶的淡化與其他財政壓力的回歸，我們正處於一個實施持久性改革的關鍵窗口期，而這個窗口可能稍縱即逝。若不立即採取果斷行動，世界必將重蹈代價高昂的覆轍。

本報告旨在打破此一循環。我們將基於現有的科學證據與COVID-19的慘痛教訓，提供一個客觀、量化的風險評估，並在此基礎上，建構一套涵蓋預防、準備、應對至復原的前瞻性多層次策略框架。此框架旨在為各國政府、國際組織及相關決策者提供一個清晰的路線圖，將大流行病準備工作從間歇性的應急反應，轉變為國家安全與長期發展的核心要素，以建立具備韌性的全球公共衛生體系。

疾病管制優先事項，第四版（第二卷）：投資於大流行病預防、準備和應對

2.0 潛在威脅評估：主要病原體風險剖析

為了有效制定應對策略，必須首先客觀評估不同病原體構成的威脅等級與特徵，這是制定任何前瞻性防疫藍圖的戰略基石。本章節將基於模型數據，量化分析主要呼吸道病毒的潛在致死風險，以釐清未來大流行病威脅的主要來源與其可能規模。

根據模型推估，未來由呼吸道病毒引發的大流行病，其潛在的年均死亡風險如下：

上述數據揭示了一個關鍵事實：呼吸道疾病是全球大流行風險的主要驅動因素，合計每年預期造成約250萬人死亡。相較之下，儘管病毒性出血熱（Viral Hemorrhagic Fevers, VHFs），如伊波拉病毒，其個案致死率極高，但由於傳播模式的限制，其全球總體風險相對較小，威脅主要集中於撒哈拉以南非洲等特定區域。

更重要的是，這些風險的發生機率遠超公眾認知。模型數據顯示，在未來10年內，發生一場導致至少1000萬人死亡的呼吸道大流行的機率高達35%；在未來25年內，此機率更攀升至66%。這項驚人的預測徹底駁斥了將此類事件視為「百年一遇」的傳統觀念，並強烈突顯了立即且持續投資於防疫準備工作的絕對迫切性。

除了已知的病毒威脅，我們還必須面對「未知病原體X」的挑戰。其潛在來源可歸納為兩大類：

1. 自然人畜共通疾病溢出：源於野生動物與人類接觸的增加，特別是野生動物的市場與貿易、森林砍伐等活動，都可能促使新型病原體跨越物種屏障。
2. 實驗室相關的生物安全風險：隨著生物科技的進步，功能增益研究（gain-of-function research）、合成生物學、自動化實驗室與人工智慧的發展，以及生物武器的潛在威脅，增加了病原體意外洩漏或被惡意使用的風險。

這類風險的應對需要一個超越傳統公共衛生範疇的跨界合作框架，整合科學、國家安全與科技社群的專業知識與治理能力。

在理解了未來病原體的潛在威脅規模與來源後，下一步必須評估這些威脅一旦發生，將對社會各個層面造成何種具體的、連鎖性的衝擊。

3.0 衝擊分析：跨部門與跨世代的脆弱性

大流行病的衝擊遠不止於直接的健康損失，其影響會如漣漪般透過緊密相連的社會經濟結構傳導至各個部門與群體，深刻暴露出現有體系的內在脆弱性。本章節旨在剖析這些廣泛且深遠的連鎖效應，以全面理解大流行病的真實代價。

首先，對公共衛生與醫療體系的衝擊最為直接且劇烈。在疫情高峰期間，全球醫療系統普遍面臨災難性的資源擠兌。疫情的急遽升溫徹底壓垮了急診與重症照護系統，導致氧氣供應、個人防護裝備（PPE）、加護病房（ICU）床位等關鍵資源瀕臨崩潰。這種壓力不僅影響了COVID-19患者的救治，更迫使大量非疫情相關的常規醫療服務中斷，例如癌症篩檢、慢性病管理及擇期手術等，造成了重大的、本可避免的死亡與發病。

其次，大流行對社會與經濟部門造成了廣泛且持久的損害。

3.1 教育部門的長期損害

全球性的校園關閉是疫情期間影響最深遠的措施之一。數據顯示，全球共有16億學生的教育受到影響，平均損失了35%的學年學習時間。這不僅造成了即時的學習落差，更可能導致人力資本的長期損害，影響整個世代的未來生產力。此外，校園關閉也中斷了學校作為全球最大社會安全網的核心功能，無數兒童因此失去了校餐、健康服務與安全的學習環境。

3.2 經濟活動的普遍中斷

為了控制病毒傳播而實施的公共衛生與社會措施（Public Health and Social Measures, PHSM），如封鎖和居家令，對經濟活動造成了沉重打擊。這些措施雖然必要，但也直接導致了全球GDP顯著下降、貧窮問題加劇和全球供應鏈中斷。其衝擊具有明顯的不對稱性，對低收入群體、非正規就業人員以及其他弱勢族群的生計造成了不成比例的嚴重影響。

最後，大流行病的衝擊在不同年齡群體之間也呈現顯著差異，暴露了跨世代的脆弱性。

• 對勞動力的潛在威脅：儘管COVID-19的死亡風險主要集中在老年群體，但未來的流行病模式可能截然不同。例如，一場呈現「W型死亡曲線」的大流行病（類似1918年流感），將對20至39歲的青壯年勞動力造成不成比例的衝擊，這不僅會導致更嚴重的勞動力短缺，更可能引發災難性的經濟損失。
• 對兒童與青少年的深遠影響：兒童與青少年雖然直接的健康風險較低，卻是社會經濟衝擊的主要承受者。校園關閉導致的學習中斷、家庭經濟壓力增加引發的心理健康問題，以及脫離教育體系的風險，都可能對他們的未來發展造成不可逆的負面影響。

本章的分析揭示了一系列連鎖的脆弱性：對醫療體系的衝擊，會引發對人力資本與經濟穩定性的長期損害，這突顯了零散的應對措施註定失敗。因此，一個真正具備韌性的框架，必須在設計之初就具備整合性。

4.0 整合性風險管理策略框架

為了有效應對未來的威脅，並徹底打破「恐慌與忽視」的毀滅性循環，我們必須建立一個超越傳統垂直式思維、涵蓋預防、準備、應對到復原全週期的整合性風險管理框架。此框架的核心在於強調多部門協作與持續性的投資，將防疫準備轉化為一種常態化的國家核心能力。

4.1 預防：阻斷威脅於源頭

最符合成本效益的策略，是從源頭上阻止病原體的出現與傳播。

• 採納「一體健康 (One Health)」方法：此方法的核心價值在於承認人類、動物、植物與環境健康之間密不可分的內在聯繫。大多數新興傳染病源於動物，因此預防的關鍵在於管理好人與動物的互動界面。研究數據指出，每年投資約103億至115億美元於強化動物衛生服務、改善農場生物安全及減少森林砍伐等預防措施，其成本遠低於應對一場大流行所需付出的巨大經濟與生命代價。這項投資應被視為對全球健康安全最明智的「保險」。
• 強化生物安全與安保：隨著全球高防護等級實驗室（BSL4）數量的不斷增加，強化對功能增益研究等雙重用途研究的治理框架變得至關重要。我們必須在鼓勵科學創新的同時，建立嚴格的監管機制，以防止病原體的意外洩漏或被惡意濫用。這需要政策制定者、科學界與安全部門之間建立緊密的協作與信任。

這種對預防的積極投資，從根本上改變了風險格局，代表著從被動的危機管理，向主動化解威脅的決定性轉變，從而消除了助長「恐慌」階段的條件。

4.2 準備：建立「恆時待命 (Always On)」的韌性系統

大流行病準備工作的核心，應是建立「恆時待命」的雙重用途系統。這類系統不僅能在平時提供優質的常規臨床與公共衛生服務，提升國民健康水平，更能在緊急情況下迅速擴展功能，成為應對危機的核心支柱，而非臨時搭建、效率低下的應急體系。

以下是三個關鍵的應用領域：

• 建立常設的成人疫苗接種系統：許多國家擁有成熟的兒童免疫規劃基礎設施，但缺乏針對成人的常設系統。我們應建立類似的基礎設施，不僅用於季節性流感等常規疫苗接種，更能在大流行期間迅速、高效地部署新疫苗，徹底解決COVID-19期間暴露出的疫苗吸收能力不足問題。
• 整合常規臨床研究基礎設施：應建立與日常臨床照護緊密結合的研究網絡。這樣的網絡能在平時維持運作，進行常規疾病研究，並在疫情爆發時迅速啟動，以快速、嚴謹地評估各種醫療對策（如藥物、療法）的真實有效性，避免在混亂中採用未經驗證的療法。
• 將先進病原體監測整合至臨床診斷：應將基因定序，特別是總體基因體定序（metagenomic sequencing）等先進技術，整合至常規的臨床診斷流程中。這能實現對已知和未知病原體的「病原體不可知（pathogen-agnostic）」監測，不僅能提升日常診斷的精準度，更能作為一個靈敏的早期預警系統，在新型病原體出現的最初階段就發出警報。

此外，建立一套數據驅動的預警與觸發機制至關重要。應設計清晰、透明、客觀且可驗證的觸發器（triggers），一旦監測數據達到預設閾值，便能自動啟動應對行動與資金撥付。這將有效減少應對行動中的政治猶豫，確保在疫情蔓延的黃金窗口期內採取果斷措施。此方法將準備工作從偶發、危機驅動的支出，根本性地轉變為一項持續、創造價值的公共投資，從而瓦解「忽視」階段的內在邏輯。

4.3 應對：分層且適應性的干預措施

應對措施的選擇不應是僵化的「一刀切」，而必須基於對病原體特徵（如傳播途徑、嚴重性、潛伏期）的即時風險評估，採取分層且具備高度適應性的策略。這種基於證據的適應性應對方式，能避免過度反應或反應不足的兩難，確保干預措施與威脅等級相符且具可持續性，從而打破代價高昂、孤注一擲的恐慌模式。

• 非藥物干預措施 (Public Health and Social Measures, PHSM)：在疫苗和有效藥物問世之前，PHSM是抑制病毒傳播的主要工具。其有效性高度依賴於實施的時機與民眾的遵循度。然而，COVID-19的經驗表明，諸如「封鎖」（lockdown）等嚴格措施——儘管此類術語缺乏全球公認的統一定義——會帶來巨大的社會經濟負面影響。因此，決策者必須審慎權衡其效益與代價，並根據疫情發展動態調整措施的強度。
• 醫療應對措施：

1. 疫苗的極速開發與公平部署：速度是決定性的。模型數據顯示，將疫苗開發時間從一年縮短至100天，在一次中等規模的大流行中，可避免99%53.7兆美元的經濟損失。為實現此目標，除了投資於新興疫苗技術平台，還必須建立地理上分散的生產能力，以有效應對潛在的「供應民族主義」，確保疫苗的公平可及。
2. 強化急性照護系統的核心能力：疫情高峰期對醫院系統，特別是急性照護能力的衝擊是毀滅性的。各國應在區域醫院層級優先強化以下核心能力，以應對突增的重症患者：穩定的氧氣供應系統、非侵入性呼吸支持設備（如高流量鼻導管氧療）、重症監護（ICU）量能，以及確保醫護人員安全的個人防護裝備（PPE）庫存。

4.4 融資：建立可持續的跨週期投資機制

大流行病融資面臨兩大核心挑戰：一是資金需求的巨大不對稱性（預防與準備成本相對較低，而應對成本極高），二是全球公共財屬性所引發的搭便車問題。為此，我們建議採取一個差異化的兩階段融資策略。一個結構化、預先安排的融資架構，是打破「恐慌與忽視」循環的財政支柱，能確保在最需要時，資源得以迅速、可預測地到位，而非在危機中倉促籌措。

• 第一階段：預防、準備與早期應對 此階段的行動，如強化全球病原體監測網絡、支持低收入國家的早期圍堵行動等，具有顯著的全球公共財屬性。單一國家投資的效益會外溢至全球，進而引發各國普遍投資不足的「搭便車問題」。因此，建議建立一個由各國（特別是高收入國家）按比例出資的全球基金（如世界銀行設立的「大流行病基金」），並確保資金能透過前述的預先安排觸發機制快速撥付，為全球提供第一道防線。
• 第二階段：大規模應對與復原 當疫情已演變為大規模流行後，各國的應對行動（如採購疫苗、擴充醫療量能、提供經濟紓困）的主要受益者是本國國民。因此，此階段的資金應以國內融資為主，以確保主權財政韌性及對本國公民的問責。各國應預先建立多元化的應急融資工具，例如設立應急基金、購買大流行病保險，或發行附帶「大流行病條款」的主權債券（允許在疫情期間暫緩償付）。這些工具能確保在危機全面爆發時，政府擁有足夠的財政空間來保護國民，而無需臨時向國際社會求援。

5.0 結論與政策建議

綜合全篇分析，未來大流行病的威脅是持續且嚴峻的，其發生機率遠高於公眾想像。僅僅應對COVID-19的經驗並不足以應對下一次危機，因為不同的病原體將帶來全新的挑戰。我們必須徹底打破「恐慌與忽視」的惡性循環，停止將大流行病預防與準備視為一種臨時性的災難應變，而是將其提升為國家安全與長期發展的核心要素，進行持續、系統性的投資與規劃。

為此，本報告提出以下三項核心政策建議：

1. 立即建立「恆時待命」的韌性衛生系統 各國必須將投資於成人疫苗接種網絡、整合臨床照護的臨床研究平台，以及將基因定序納入常規診斷的病原體監測系統作為優先事項。這些常設的基礎設施，不僅能在平時提升國民健康水平與醫療品質，更能在危機來臨時，迅速轉化為防疫的核心戰力，實現平戰結合的最高效益。
2. 採納跨週期的差異化融資策略，確保財政永續性 國際社會必須合作，透過「大流行病基金」等機制，為具有全球公共財屬性的預防及早期應對階段提供穩定、可預測的資金；與此同時，各國政府應積極建立國內的應急融資機制，如應急基金或大流行病保險，以確保在疫情大規模爆發時，具備充足的財政韌性來保護本國公民。
3. 將「一體健康」與生物安全提升至國家安全層級 各國政府應立即將預防人畜共通疾病溢出與強化實驗室生物安全，從單純的公共衛生議題，提升至國家安全層級進行戰略部署。這意味著必須進行跨部門的統籌規劃與資源投入，整合衛生、農業、環境與國安單位，從源頭上降低「病原體X」出現的風險。