經濟成長，政府發紅包？一張圖搞懂什麼是「歲計賸餘」

「過去兩年，經濟有成長，我們的稅收也都超出預期，我已經請行政院儘快拿出具體方案，讓收入較少的民眾，能夠優先分享經濟成長的紅利。就像公司有盈餘，應該優先給員工來分享，一個國家也應該是如此。」 這是蔡英文總統在今年的新年談話中的一段話，元旦過後，關於這筆「紅利」應該怎麼使用，在輿論上引起軒然大波，媒體把蔡英文這番話解釋成政府彷彿有一筆「紅包」費用，而大家都在吵這個紅包應該要包給誰。 但是，這筆錢並不是突然從天而降的「紅包」，更不是超過法定稅率向民眾搶錢的結果，而是一直以來都存在的政府累計的「歲計賸餘」，接下來我們將搭配上面的圖表，向大家解釋「歲計賸餘」到底是什麼。 關於蔡英文和報章媒體提到的「紅利」，我們也將說明，所謂的紅利是指 「經濟成長」的紅利，而不是 「政府」 的紅利。政府本就有透過所得重分配政策，讓弱勢者分享經濟成長紅利的任務。在這方面，政府做得不是太多而是太少。 「歲計賸餘」不是紅包，而是政府預算的一部分 我們可以把「累計歲計賸餘」假想成中央政府的每年會使用一次的帳戶，每年結束的時候政府可能把錢放到這個帳戶裡，規劃新的年度預算時，政府也可能從這個帳戶拿錢出來用。 這筆帳戶的錢是從哪裡來的呢？簡單來說可以分成兩個部分，就是「歲入歲出餘絀」和「融資」，歲入歲出餘絀指的是政府的收入減掉政府的支出，如果有剩下的錢，就可以存到這個帳戶裡；融資則是政府透過發行公債或借款的方式取得的資金，減掉當年償還借款的金額之後剩下的部分，也會存進這個帳戶。 對於政府來說，「累計歲計賸餘」這個帳戶，會成為政府施政時除了稅收、營業盈餘、罰款規費等歲收，以及融資借貸以外另一個預算的來源。過去，政府累積的歲計賸餘曾經使用在包括國防整備、農村建設、興建中山高及北二高、處理口蹄疫危機、整治石門水庫以及發放消費券等政策上，以及在政府收入不足時拿來當作預算，避免政府需要借更多的債。 那麼為甚麼用「紅利」的角度來看這筆錢不準確呢？因為政府的主要功能是為國民提供公共服務，而不是像企業一樣以追求獲利為目標，政府透過徵稅等方式取得的收入是用來執行社會福利、教育科學、經濟發展、國防等不同政策，以及維持政府機關的運作使用，而不是單純拿來投資賺錢，那麼即便政府的收入比預期的高，以致於有多的錢可以存進帳戶時，這筆帳戶裡面的錢也是用來做政府應該做的公共服務，而不是像一般企業的「紅利」拿來分給股東。 「稅收超徵」不是收太多稅，而是政府有資源可以做更多事 再來看現在輿論上吵得風風雨雨的「稅收超徵」問題，所謂的超徵指的是政府「實際」徵到的稅高過政府「預期」徵到的稅，而不是政府徵了超過法律規定的稅額，所謂的「超徵稅額」實際上也不是被政府吃掉，而是都被用在政府各方面的支出上，雖然民國103~106年政府都徵了超過預算的稅額，但從審計處公布的「歲入歲出餘絀」來看，這四年中央政府的餘絀為-127、-10、-44、25億，支出多半還是超過收入，僅在106年收入高於支出，但也遠未達超徵的535億，也就是說絕大多數超徵的錢其實只是在政府既有的服務之下，避免舉更多債來支付應付的開銷。 而政府之所以會「超徵」稅額，是因為現實的經濟狀況比政府預期要來的好，特別是在超徵額度較高的營所稅、綜所稅、地價稅等，也就是企業和高所得者賺到更多錢。 也就是說，這是 「經濟成長」 的紅利，而不是 「政府」 的紅利。如果說經濟成長為整體社會帶來了好處，那麼從政府的角度而言，就是政府有更多的資源可以拿來做各個領域的服務，要用在哪裡當然需要社會大眾一起來討論，但把這筆錢當成「政府超額賺到的錢」絕不是適當的理解方式。 到這裡，我們可以做一個總結，歲計賸餘不應該被當作企業的「紅利」看待，而是應該要回歸到做為政府施政預算的功能，去思考現在政府在哪一方面最需要去使用筆錢。而蔡總統說要讓收入較少的民眾分享經濟成長紅利，固是正確的思考方向，但把國家視為企業，卻會否定這種重分配的合理性。這裡的關鍵是: 政府不是企業，公民也不是員工，政府有能力與責任透過所得重分配制度，讓弱勢民眾分享經濟成長的紅利，是因為我們把每個公民視為我們這個政治/社會共同體的一員。否則若按照一般企業分配紅利與盈餘的邏輯，部分弱勢民眾可能不是企業中對盈餘真正有貢獻的員工，根本不會是盈餘分配的對象。 事實上，從所得重分配的職責來看，近年來政府做的不是太多而是太少了。目前對弱勢者的照顧固然有待加強，但更嚴重的是政府去年的稅改給高所得者減稅，特別是針對資本利得課稅的部分嚴重倒退，竟使股利所得實質稅率低於高所得者的勞務所得稅率。這不僅不公平，更可能扭曲經濟誘因，鼓勵坐享其成式的金融活動，不利長期經濟成長。如果我們真的想要一個公平又有效率的經濟，那麼除了現在提出來的運用歲計賸餘的幾個構想之外，或許更應該檢討源頭的稅制不公與扭曲的誘因。