開放萊豬，交換到什麼台美貿易？【美台貿易/系列一】

8月28日蔡英文總統宣布，明年1/1開放含萊克多巴胺的美豬與30個月齡以上的美牛進口。開放目的眾說紛紜，起初政府說是為了與美國洽簽自由貿易協議（FTA）或雙邊貿易協議（BTA），但美國主責貿易協議的美國貿易代表署（USTR）至今並無任何回應，政府遂改口遵循國際標準並無任何交換。但接著美國國務院負責經濟能源的次卿柯拉克（Keith Krach）訪台，邁向國際的期待又落在科拉克所負責的「經濟繁榮網絡（Economic Prosperity Network, EPN）」上。

美豬牛換EPN?

然而，EPN並非是區域貿易整合，而是在武漢肺炎後，美國為確保供應鏈不受中國影響所組成的聯盟，與貿易協議的利益交換大異其趣。台灣是否可加入EPN，重點不會是台灣是否進口美豬牛，真正的關鍵在於美中鬥爭下，台灣廠商是否可以為美國提供難以取代的產業功能。

約略從 2018 年開始的中美貿易戰，伴隨著美國對中國企業展開制裁，調查千人計畫參與者等等，已經擴大為中美兩國在經濟與政治各方面的多方摩擦與衝突。同時，特別是在武漢肺炎疫情爆發之後，美國痛感其醫藥與防護設備竟有九成依賴中國製造，在疫情爆發之初吃盡苦頭，朝野各界紛紛開始討論如何重組供應鏈以分散風險。

這一連串發展，反映中國對美國在經貿、科技、地緣政治與供應鏈各方面利益的 “百年馬拉松” 式挑戰，正式浮上檯面，引發美國政策的全方位轉變。供應鏈重組議題，也需要納入此一脈絡中作整體思考。

遏制 vs 產業創新

美國目前在經貿方面的對中政策，主要展現在一系列制裁行動上，手段包括提高關稅，切斷對中興與華為等中國企業的高科技零組件供應，嚴格審查有間諜嫌疑的學者，勒令TikTok與微信下架並禁止美國企業與其往來，推動供應鏈移出中國或轉回美國等等。

這些類似傳統 “遏制” 戰略的手段，在中國深度參與全球生產網絡的今天，推行起來難免傷及美國自己的利益。例如，提高中國貨品關稅對於改善美國貿易赤字其實幫助有限；制裁個別中國企業，出口或授權高科技零組件的美國廠商同樣受傷；嚴格審查中國學者與學生或限縮移民配額，會影響美國高教產業營收與企業競爭力。

供應鏈重組則更加複雜。讓企業放棄中國市場的龐大利益本就極為困難，短時間內其他國家也難以提供與中國匹敵的基礎設施、生產網絡與技術人力，更何況中國正擬進一步開放資本市場與新的自貿區等政策來反制供應鏈外移。由於生產鏈重組涉及整個企業生產網絡的變革，目前除了美國政府特別關注的高科技相關產業，本就因為其生產較少本地化而較易移出中國之外，其餘產業依然保持觀望，或者僅做有限度的分散投資。

美國這些措施可以為美國在中美世紀競爭中爭取一些時間，但光守成仍不足以定勝負，在遏制之外，更值得注意的其實是美國的產業創新政策。美國在 1950 年代面對蘇聯的政治與軍事挑戰，以及 1980 年代面對日本的經濟科技挑戰時，皆在各種制裁措施之外，大幅增加國內的產業創新投資，確保自己在關鍵技術領域的優勢，新技術的突破也帶動全新的國際產業分工，確立美國的領導地位。這次應該也不例外。

面對中國的挑戰，美國朝野正在討論重振產業創新政策，包括重振聯邦政府的基礎科技研發支出（目前的支出與國民生產毛額比例是美國歷史上新低）、盤點關鍵領域、設立統籌協調單位、與其他民主國家合作研發、加強吸引技術人才移民等等、改革公司治理制度以增加長期投資、打擊壟斷企業等等。這些產業政策大部分儘管不像制裁措施那樣立竿見影，需要一段時間才看出效果，但因為較不會得罪美國國內利益集團，已逐漸取得跨黨派共識。

換句話說，對中制裁不易全面落實，相較之下，美國在產業政策的動態可能更值得密切關注。

就算開放美豬牛又怎樣？

就算台灣要親美反中，也不代表隨意打開門戶就可換取美國對台灣的全面支持。真正能讓台灣在大國間斡旋且不被隨意犧牲的，是先一步掌握產業創新走向，發展自己成為關鍵角色的能力。反過來講，就算開放美豬牛，若台灣不具關鍵角色，美國繼續在自貿與區域合作上對台灣要理不理又何妨。真正被美豬牛卡住的，或許不是台灣經貿或是國際地位，而是執政者的思維。

(轉載編輯自桃園市產業總工會通訊第145期(2020.09)與桃園市產業總工會通訊第147期(2020.11)文章)