【消防員組工會專題報導3-1】借鏡南韓 消防員如何走到工會這一步

文／公庫記者洪育增

「안녕하세요！（韓文：大家好！）」今年7月中旬，台灣消促會進行籌組工會連署活動，在臉書發布一支有關南韓消防員工會的影片。影片中三位南韓消防員親切地和台灣消防員問候，並帶來今年7月份起南韓消防員可以籌組工會的好消息。他們表示未來也將與台灣消防員同在，支持推動籌組工會。

擁有12年消防員資歷的梁承煥，也和其他工會幹部一起在影片中為台灣消防員加油鼓勵。梁承煥是全國公務員工會消防本部全南支部秘書長，同時也是南韓全羅南道長城郡長城消防署119救援隊隊長。

2009年成為消防員的他主要負責急救工作，包括火災、車禍、溺水、山難等各式災難現場，都是他的守備範圍。梁承煥從基層「消防士」[1]慢慢升遷到消防隊長，也在工作之餘加入全國公務員工會消防本部的前身——「消防發展協議會（簡稱「協議會）」[2]，並和「協議會」不斷南北奔走、參與國內外勞權議題，直到確立南韓消防員可以籌組工會的那一天，他仍然滿心激動。

時間回到去（2020）年12月，南韓政府為符合國際勞工組織（ILO）關於結社自由等相關規範，國民議會通過「公職人員工會法」[3]修正草案，明訂消防人員、教育人員、退休公職人員也可組織工會。該草案在今年7月份生效，並確立南韓目前三大消防員工會的合法性，包括：民主勞總全國公務員工會消防本部（約1萬1,000多名會員）、南韓勞總消防安全工會（約2,500名會員），以及國家公務員工會消防員工會（約2,500多名會員）。

回想確立籌組消防員工會的那天，梁承煥很清楚南韓政府與社會總有一天必會確立消防員籌組工會的合法性，只是沒想到這天來得這麼快，快得超乎他自己的想像，過往工運夥伴們多年的努力也彷彿是昨日之事，歷年消防員面臨的勞動權益問題仍舊歷歷在目……

台韓消防員處境相同　過勞型態樣樣有
台灣消防員長期面對工時過長、業務繁多、裝備不足等問題，這些問題也同樣發生在南韓消防員身上。梁承煥提到，2009年以前南韓消防員為「勤一休一」（工作24小時休息24小時），大多數消防員在繁重業務的情況下仍超時工作，甚至受限於地方政府預算，許多人無法請領加班費，最終往往與政府走上訴訟一途。

為了有效改善工時、解決長期積欠加班費的狀況，南韓政府將消防員工時改為「3組2輪制」，將消防員分為三組人力輪值日班（上午9點到晚上6點）、夜班（晚上6點到次日上午9點），讓每位消防員每月固定10天日班、10天夜班、10天休息，每月平均工時縮短為240小時。然而從2009年施行至今，許多基層消防員仍認為日、夜班方式導致上下班次數變多，扣除上、下班需要整頓裝備的時間等，真正能有效運用的時間反而變少，使得工作效率下降，甚至為了配合輪班無法好好休息。

有鑑於此，工會也參考台灣等各國經驗，未來將朝向「3組1輪制」改革，並將輪班機制改為勤一休二（工作24小時休息48小時）。實務上就是將消防員分為ABC三組，由A組先工作24小時休息48小時，再由B組與C組依循同樣的方式輪班，如此一來也能減少上下班整頓裝備的時間，有效提高工作效率。

聽到台灣消防員還要捕蜂抓蛇，梁承煥直呼：「南韓也有類似的問題！」就連救貓救狗等疑難雜症，民眾也會撥打119呼叫消防隊員處理。梁表示，目前南韓各地方政府相關單位雖然會幫忙分擔動物救援工作，然而非公部門上班時間仍由消防員處理，當民眾打電話請求支援時，消防員也難以拒絕。

台灣民間團體屢屢以「殉職換改革」嘲諷政府的改革速度，梁承煥表示南韓政府也是如此，消防員之間流傳著一句話——「人死了才有改善」。他舉例像是2001年首爾西大門區弘濟洞大火造成6名消防員殉職，才讓政府當局正視人力短缺等問題。

南韓消防員的裝備和台灣同樣不足。南韓地方政府財政能力攸關消防員裝備充足與否，假設地方政府財政狀況較佳，或是地方首長重視消防議題等，消防員的設備較能提升，政府也願意回應消防員的訴求。

南韓政府改革有成效　消防員裝備、身份改善大躍進
不過，真正大刀闊斧改善南韓消防員設備的分水嶺，要從2015年說起。梁承煥表示，2015年以前受限於地方財政問題，較為窮困的縣市不僅裝備不足，甚至有些消防員得自費購買裝備，梁承煥自己就是這樣的狀況。當時即便地方政府編列消防預算，最後往往將經費使用於其他項目而非消防裝備，此舉也令許多基層不滿。

歷年來像是2014年世越號船難等事故，也讓南韓社會開始注重消防安全問題。直到2015年國民議會直接透過稅制改革修法，才有效增加消防員的裝備預算。國民議會藉由提高香菸稅並提撥稅收45%作為「消防安全税」，同時要求經費必須專款專用，確實讓各地消防員穩定增補裝備。但是從2015年至今仍有所缺失，眼前的問題反而是裝備過多、過於浪費。梁承煥表示，未來工會也希望政府建制一套完整申購系統，讓各地消防單位可自行線上申購目前短缺的裝備，才能更有效利用資源。

南韓消防員分為「國家型」與「地方型」兩種，導致地方型消防員的裝備、人力等皆與地方財政有關。非都市地區發生災害事故時，只能透過資源有限的地方型消防員進行搶救。為了讓全國民眾擁有相同的消防安全資源，也讓消防員裝備人力提升，長久以來民間不斷倡議「消防員轉型」。

2011年南韓政府也開始針對《國家消防服務轉換法》進行討論，盼能讓地方型消防員轉型為國家型消防員。該法也在前年11月正式拍板定案，並從去年4月1日起生效，所有消防員一律轉型為「國家型」消防員。未來消防單位之間不再受限於管轄範圍，可以透過消防聯合體系，有效發揮救災功能。人力與設備等補充也不再受限於地方財政，由國家稅收來源與相關制度協助。但梁承煥也提到，法制上雖已進行改善，實務上仍有許多消防預算權限尚未回歸中央，這部分也是未來工會持續努力的方向。

權利不會從天而降　南韓消防員漫漫長路推改革
南韓消防員的改革並非一朝一夕、從天而降，早在2006年5月，民間已自主透過網路討論區「NAVER Cafe」組成「消防發展協議會」，成員包括退休或現任消防員，以及關心消防議題的民眾，盼在促進消防員交流之餘，共同改善消防員福利狀況，以及工作實務面臨的問題。不論是關於「地方型消防員轉換為國家型消防員」，還是關於設備提升、籌組工會等議題，協議會也透過示威抗議等方式，不斷向社會大眾與政府提出相關訴求。

時任南韓民主勞動黨立法委員權永吉[4]也曾針對消防員籌組工會提出釋憲案，然而2009年1月南韓憲法法庭公佈釋憲結果，9名大法官中，有7人支持合憲、2人表態不合憲，最終認定消防員無法籌組工會「合憲」，這份落伍的判決結果也讓民間與基層倍受打擊。同年11月份，更爆發地方政府未支付消防員加班費等訴訟問題，協議會也化悲憤為力量，繼續提出相關聲明與訴求，並要求國家應賦予消防員與地方政府直接協商的權利，藉以彌補消防員無法籌組工會、無法擁有協商權的狀況。

協議會不僅在民間倡議勞權，2013年總統朴瑾惠上任，以及2017年南韓總統大選時，協議會也提出訴求，盼政策能更符合基層消防員需求。協議會也與國內各工運團體串連，在今年4月加入民主勞總轄下的全國公務員工會，持續在國內倡議相關訴求。協議會也同時走向國際，2010年起開始參與國際公共服務勞工聯合會（PSI）[5]活動、與日本等各國消防員交流並舉辦工作坊。2017年起協議會也與PSI南韓分會合作，共同向國際勞工組織（ILO）[6]提出南韓消防員籌組工會與談判權兩項訴求，國際勞工組織也採納建議，並向南韓政府施壓，盼能通過修法。

如今南韓政府終於完成消防員組工會相關修法，但梁承煥心裡明白這是一項「政策交換」。南韓政府一手敞開大門歡迎消防員籌組工會，另一手竟通過「彈性工時」法案，讓南韓企業雇主可運用彈性工時使用勞動人力，一方面節省勞動成本，但恐怕讓部分勞工未來面臨無薪假等問題。梁承煥坦言，消防員擁有集會結社權固然是好事一樁，但政府未能讓整體勞工的勞動條件有效提升，甚至玩起兩面手法，也是工運團體不樂見的景況。

南韓可以組工會但不能罷工？　反觀台灣現況勞權教育仍未完整！
即便現階段南韓消防員爭取到籌組工會的權利，法規也明定消防員和其他公務員一樣，不能行使爭議權，也就是俗稱的罷工權。然而南韓公務員並沒有停止爭取權利的腳步，像是2004年全國公務員工會發起史無前例的大罷工行動，參與罷工的公務員人數逾4萬5,000人。時任南韓總統盧武鉉政權也宣告罷工違法，甚至逮捕150名工會成員等，揚言將針對參與罷工的公務員予以解僱。

面對過往歷史，梁承煥很明白，現階段消防員能順利籌組工會只是「開始」而非「結束」，未來工會也會與其他團體合作，並與政府進行談判，讓政府認同「公務員也是公民」，賦予公務員應有的勞動保障。

從南韓經驗回望台灣狀況，究竟賦予公務員勞動三權有何疑慮？公務員行使爭議權進行罷工又會發生什麼事？長期關注消防員勞權議題的時代力量立委邱顯智苦笑説：「罷工在國外其實是司空見慣的一件事情。」他以德國鐵路、法國公務員罷工為例，就算公務員發動罷工，也能維持最低限度的人力，讓整體社會持續正常運作，這也是台灣政府與社會大眾可以學習的觀念。

究竟在台灣為什麼讓消防員籌組工會如此困難？立法院負責掌管消防相關事務的內政委員會成員、民進黨立委洪申翰認為，起因於台灣社會勞動教育並不完整，導致許多人一想到組工會就直覺地聯想到罷工行動。邱顯智也指出，這是政府部門高層乃至一般民眾對於工會成立後的未來缺乏想像，甚至對於罷工產生恐懼所致。邱顯智笑說：「講坦白的，大家不要對別人行使權利這麼大驚小怪嘛！」他強調「罷工」就是勞資爭議的角力過程，讓勞資雙方談條件時，勞動者也能透過握有罷工權的方式，爭取己身應得到的勞動條件與保障。

借鏡南韓經驗，若要在台灣社會順利推動修法，並讓消防員籌組工會，或許最根本也最重要的即是喚起每一位社會大眾認真看待勞動三權。當身為勞工的我們不讓這些權利變成「勞『凍』三權」，瞭解如何爭取並行使權利，也能更進一步同理消防員籌組工會的當務之急。

[1]：消防士
韓文為소방사，形同台灣基層消防員，位於一般公務員階層最初階。消防士再往上依序為：消防校（소방교）、消防長（소방장）、消防尉（소방위）、消防警（소방경）、消防領（소방령）、消防署長（소방정），目前南韓約有323名消防署長，消防署長負責掌管一個地區的消防體系，旗下約有150名-300名消防員。

註[2]：消防發展協議會
韓文為소방발전협의회，英文全名為Fire Fighting Development Conference，簡稱FFDC，創立於2006年，起初為網路討論區的民間團體，由基層現役或退休消防員，以及關心消防員權利的民眾籌組而成。

[3]：公職人員工會法
全名為公職人員工會設立及運作法，韓文為공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률，簡稱為公務員工會法。

[4]：權永吉
韓文為권영길，曾為南韓左派民主勞動黨成員與國會立委。過往權永吉曾參與民主勞總，也曾參選南韓總統，最後以落選結束。

[5]：國際公共服務勞工聯合會
英文全名為Public Service International，簡稱 PSI，為國際型工運聯盟。

[6]：國際勞工組織
英文全名為International Labour Organization，簡稱ILO，成立於1919年，目前共有187個國家加入組織。ILO屬於聯合國的專門機構，主旨在於制定勞工相關政策與計畫，追求各國社會公平正義。