台灣的軍隊國家化完成了嗎?-也談文人國防部長。

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【前言】因為陸陸續續在寫軍事國防的專欄文章,所有留有一些存稿,這篇是在幾年前寫成,但再三思考後,沒有寄出的文章,因為覺得文人國防部長的時機仍然未到。但此一時彼一時,在賴清德任命文人國防部長後,決定讓這篇文章重見天日。

在台灣的民主化進程中,讓台灣人很驕傲的是台灣未曾出現過大規模的社會動亂或武裝衝突。雖然政爭紛擾不斷,但台灣的軍隊基本上都能嚴守中立、不干政的底線,未曾公開介入政治爭端中,而讓政權可以多次和平輪替,並因此逐步建立了公平選舉的制度。這一點必需肯定台灣的軍隊,與許多致力讓軍隊國家化的政治人物,未受權力的誘惑而動用軍隊,破壞台灣得之不易的民主與自由。不過雖然如此,台灣畢竟還是從威權體制中走出來的國家,過去軍隊長期由特定政黨所掌控,這也是不爭的事實,在台灣已走向民主化二、三十年後,台灣的軍隊國家化是否已經徹底完成了?其實不無疑問,也有許多討論的空間。

顧立雄成為賴清德政府的首任文人國防部長。

顧立雄成為賴清德政府的首任文人國防部長。


最簡單也最明顯的例子,就是台灣的文人領軍,基本上是假的。雖然國防法第十二條明定「國防部部長為文官職,掌理全國國防事務。」但所有人都知道,台灣的國防部長幾乎全部都是由高階將領所出任,不是直接從軍職上辦理退伍,立刻轉任國防部長,就是在退役一段時間後再回任,很少見到真正的文人部長。那為什麼國防法明定文人領軍,但台灣政府無論是哪一黨執政,都幾乎不曾派任文官擔任國防部長呢?原因說複雜很複雜,但說簡單也很簡單,那就是真正的文人國防部長,往往令不出國防部,指揮不動軍隊。那你說在這樣的情況下,台灣的軍隊已經完全國家化了嗎?

民主國家會採用文人領軍的方式,最重要的原因當然是要讓民選政府能有效控制武裝部隊,以避免出現種種弊端。畢竟擁有致命武器的武裝部隊,如果被有心人士利用,會使國家社會出現嚴重動蕩,並讓民主制度陷入危機之中。但由於文人部長通常不諳軍事指揮,因此有些國家發展出「軍政軍令二元化」制度,在平日由文職的國防部長負責國防發展,而在戰時由軍職的參謀總長,負責第一線的作戰指揮。台灣過去也採用這樣的制度,但參謀總長卻直接隸屬於三軍統帥,也就是總統,而不是國防部長,導致在威權時代出現許多問題。

當掌握軍令系統的參謀總長直接聽令於大權在握的獨裁者時,其結果當然是參謀總長成為實際的軍事首長,國防部長的角色反而被弱化。再加上過去中華民國還有參軍長這個總統軍事幕僚的職位,而讓參謀總長、參軍長與國防部長三者之間的角色曖昧不清,分工與權責紊亂,往往視當時權力的消長而改變。如有人就擔任過長達八年的參謀總長,而獨裁者的繼承人在擔任國防部長時,又變成了國防部長集軍政、軍令大權於一身。獨裁者也藉由讓這三者互相牽制的方式,來避免一人獨掌軍權而尾大不掉。但這些亂象其實都說明了國軍在過去專制時代充滿人治色彩,沒有建立完善制度的弊病。

在進入民主化時代後,首先廢除了參軍長一職,再修改國防二法,明定參謀總長是國防部長的參謀,並設立軍政與軍備兩名副部長,除了徹底確立軍政軍令一元化外,同時強調了軍備發展的重要性。理論上來說,國防部長在負責軍令的參謀總長與負責軍政、軍備的兩名副部長協助下,即使是文人部長,應該也可以有效掌握所有的國防事務,但實際上的運作並非如此。參謀總長雖然從新聞鏡頭上消失了,克守本份成為國防部長的軍令幕僚,但取而代之的是穿上西裝的假文人部長成為軍隊的實質領導人,並未落實文人領軍的立法精神。

當然,難以任命真正文人國防部長的原因,也不全然在於軍方,有一部份的原因在於台灣長期以來缺乏瞭解國防事務的專業文官,二來大敵當前,國民對於文人國防部長可能缺乏信任感,但過去文人國防部長令不出國防部的教訓,恐怕才是當政者不敢輕易再次嘗試的主要原因。國軍對於文人國防部長的抗拒,其實也說明了軍方並沒有體認到,在民主時代國軍也要接受全民監督,膺服民選首長指揮的義務。同時長期以來由軍人擔任國防部長一職的結果,也讓軍方這個本來就相對封閉的體系,難以接受改革意見。畢竟由上到下,都是同一個相同體系裡培養出來的人,這對國軍來說,也不見得是好事。

再進一步來說,軍方體系的封閉導致改革不易,不止是出現在武器裝備與戰術觀念上,更重要的是在看不見的部隊士氣上。武器裝備老舊,無法滿足需求,戰術觀念保守,跟不上時代,這些都一目瞭然,外界的批評所在多有,也讓軍方在巨大壓力下,開始進行改革。但是部隊的士氣低落,政戰系統效能不彰,幾乎毫無效果,這種沒有辦法以具體數字呈現出來的問題,就成了軍方漠視的問題。維持過去宣揚黃埔精神的陳腐教條,與其說是堅持部隊的傳承,還不如說是軍方在怠惰下,覺得多一事不如少一事,不願意去積極思考如何解決問題。

試問一下,如果今天將地圖發給國軍弟兄們,有多少人能夠正確指出黃埔這個地方在哪裡?又有多少人能正確講出黃埔建軍的歷史?更不用說在出版與言論自由的台灣,關於黃埔建軍的歷史,也有各種不同的說法。有心想進一步瞭解這段歷史的士官兵們,利用休假日去書店或上網路稍微閱覽一下相關的資料,可能就會讀到與軍中宣傳完全不一樣的歷史描述。簡單一點來說,就是國軍對於部隊士氣的建設,數十年如一日,仍然維持威權時代的思維與論述,不願隨著時代進步而改變,卻將部隊士氣低落的問題,全部推給台灣社會不尊重軍人的付出,與藍綠政爭的紛擾。

但哪一個民主國家沒有政黨輪替與政爭的問題?甚至許多聯邦制國家,其內部有許多地方的語言與文化完全不一樣,甚至也有獨立運動的爭議,但這些國家的軍隊並沒有如台灣部隊出現如此明顯的認同問題。歸根究底,完全不上時代腳步的精神戰力建設,才是最為根本的關鍵,台灣社會即使有許多的歧異,但也仍然有極多的共識,軍方未曾思考過以多數共識來取代威權時代的過時口號,不願意真正面對目前政戰體系失靈的問題,才是國軍目前士氣低落的主要原因。但想要改革這樣的弊病,卻又必需要面對軍方這個封閉體系的反彈。

軍隊國家化,政治議題不應干擾軍隊運作,軍人應該保持中立,一直是台灣社會的最大共識。但國軍不應該利用這一點,而抗拒對於軍中弊病的改革,因為這直接影響到的,就是軍方在精神戰力上的建設。今日台灣部隊的士官兵來自台灣這個社會,其熟悉並有情感的當然是台灣這塊土地,很顯而易見的是絕大多數士官兵們肯定知道台北在哪裡,高雄在哪裡,花蓮又在哪裡,但他們一定都不知道黃埔在哪裡。威權時代留下來的口號與歷史論述,早就與今日的台灣脫節,更無法被已經民主化多年的社會觀念所接受。

台灣社會雖然有藍綠之爭,統獨分歧,但是更多的是對於民主自由,保護家園的共識。目前民調顯示有近七成以上的青年,表示願意為台灣而戰,但偏偏今日國軍最喊不出口的一句口號,就是「國軍為台灣而戰」,這短短七個字被國軍視為最大禁忌,這不就點出了目前國軍的最大問題。保衛台灣是今日超越統獨、藍綠的社會共識,卻不能被國軍的保守意識形態所接受,那國軍在募兵上所受的挫折與長期不被台灣社會所信任,就不令人意外了。

經由公平合法程序所選出的民選政府,卻無法派任文人國防部長,對國軍進行監督與改革,這就是目前台灣的現狀。再加上已退役的國軍高階將領到中國進行訪問時,每每發表一些不見容於台灣社會主流民意的爭議言行,不斷重創台灣社會對國軍的信任。今日國軍所招募的是台灣的子弟兵,用的是台灣全體納稅人的血汗錢,國軍服膺台灣民選政府的領導,保衛台灣的民主自由,這本來就是天經地義的事。國軍卻繼續堅持早就不合時宜的特定意識形態,拒絕改革,這才是政治立場介入軍隊的最壞示範。

當台灣社會已經發展到這樣的地步,民主制度已經內化成台灣社會共識,每一個入伍的台灣子弟兵,從小所受的教育都是以民主法治為基礎,如何能接受今日軍中那套以黨領軍的黃埔精神?如何能接受陸軍官校校歌裡的黨旗飛揚?國軍拒絕改革,拒絕跟上時代的結果,就是與台灣社會有越來越大的鴻溝。脫下軍服換上西裝的國防部長,或許在國防事務上有其專業,但卻往往無法回應台灣社會要求國軍改革的期待,軍隊國家化說起來容易,但要從上到下,真正落實,卻仍然有一段迢迢長路要走。

台灣未來要真正落實文人領軍,除了軍方的心態要改變外,更重要的一點就是國家要積極培養熟悉國防事務與軍事戰略的文官,除了可以儲備未來文人國防部長的人材,也可加強台灣在這一方面的政策品質。日前卸任的前國防部長馮世寬將出任「國防安全研究院」董事長,這個由國防部所出資成立的單位,最主要的任務是要做為國防安全政策的智庫,深入研究台灣的軍事政策與軍備發展,並增進台灣與國際的軍事交流。但除此之外,也應該把培養軍事戰略人材當成這個智庫的主要目標,以充份發展其功能。

而除了官方所成立的智庫外,目前台灣的各政黨也都極度缺乏對國防軍事領域專精的人材,其結果就是立法委員們在立法院外交國防委員的質詢,常常無法深入議題,有效監督,甚至還荒腔走板,淪為笑柄。過去國民黨會在不分區名單中排入軍系立委,由退役的高階將領來擔任,雖然是過去以黨領軍時代的慣例,也不乏為軍方護航的爭議,但是這些軍系立委在立法院的表現,還是遠比今日某些在外交國防委員會裡的立法委員要專業許多。今日台灣主要政黨的不分區立委名單中常常有婦幼、外交、醫療、文化等領域的專業人士,卻罕見有國防專長的人材出現,對照台灣所面臨的強大外敵威脅,這些政黨實在明顯失職。

台灣從風雨飄搖中一路走來,發展到今天的自由、民主、繁榮,為保衛台灣而付出青春歲月的國軍部隊,功不可沒。而台灣每一個家庭都多或少有幾個人,曾加入國軍服完應服的役期,在退役後也努力工作,誠實納稅,支援國防建設。今日台灣部隊是這個社會一起建立起來的,是屬於國家的,而不是某一些人或某一特定黨派的軍隊。今日國軍必需要有這樣的認知,才能跟上這個時代。徹底貫徹軍隊國家化,實現文人領軍,以台灣社會的共識來凝聚國軍士氣,是國軍未來一定要走的改革之路,否則徒有硬,買入再多的武器,也無法形塑出一支真正受全民支持、士氣高昂的鋼鐵勁旅。

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「假圖天國」將以即時深入解析軍事新聞與國際情勢的方式,討論新聞背後的意義與當前國際情勢的關係性,並以簡單清晰的方式說明各國間的利害關係與複雜恩怨。另一方面,我也會輔以歷史與戰史的介紹,闡述過去歷史戰事的來龍去脈,以及不同立場者對同一歷史事件的不同看法。
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