再思貧窮線——香港的貧窮可以這樣量度

早在2005年，前扶貧委員會以「絕對貧窮」的概念來量度低收入家庭和清貧長者人口，並制訂了24個多元指標來審視貧窮情況。其後，在民間團體的努力推動下，香港特區政府最終採納了扶貧委員會的建議，於2013年以「相對貧窮」的概念設立了官方貧窮線，按不同住戶人數的每月住戶收入中位數50%來釐訂貧窮線，並以政策介入前的住戶收入進行計算。近年來，有聲音指出這種方法存在局限。例如，該方法可能高估長者的貧窮狀況，因為他們通常沒有工作，收入較低，但大多擁有資產，不應被歸類為貧窮。除此之外，亦有人批評過去的貧窮線未能反映政府非現金形式的支援，如教育、醫療和房屋等。

自2021年起，政府未再發布《香港貧窮情況報告》，並表示以「相對收入」作為指標過於簡單，不適用於當前香港。政府曾期望於去年公布量度貧窮的新框架作「精準扶貧」，聚焦劏房、單親及長者戶三個目標群組的多元指標。未知新框架會否重回2005年時的量度模式，但這三個目標群組涉及三種篩選標準，即住屋、婚姻和年齡，當中會出現重疊，而且也難以解釋為何傷健和族裔等元素未被納入其中。英國過去也有相似的爭議，其處理方法為在相對收入的基礎上加入其他指標，並於剛剛發表了最新報告。本文會借鑒英國最新的貧窮量度方法及其他先進經濟體的量度方法，以說明以收入作為量度指標仍是先進經濟體的主流，仍未過時。

英國從善如流　推出新貧窮量度標準

英國過去以住戶可支配收入（即所得收入減去非消費支出，如稅金和保險費）作為貧窮與否的指標，稱為「HBAI」（註：香港貧窮線計算住戶收入時，並未減去非消費支出）。這個指標分為相對貧窮和絕對貧窮，並考慮扣除房屋開支前和後的情況。相對貧窮指住戶的可支配收入低於當地中位數的60%；而絕對貧窮則指住戶的可支配收入低於基準年度（2010/11年度）中位數的60%，並根據通脹進行調整。

由於社會認為HBAI的分析未夠全面，英國政府於是採納了社會指標委員會（SMC，是一個獨立的民間組織）於2018年提交的建議，並在2024年1月至4月進行最後諮詢，及於6月發布新的量度框架BAR，最終在今年1月發表了最新的報告。新方法在住戶的可支配收入基礎上，加入資產和不可避免的開支（例如育兒和因殘疾而作出的醫療開支）的考量（這些都是香港貧窮線所沒有），以中位數等值化的54%作為貧窮門檻（以54%作門檻是希望與舊方法下所得出的貧窮人數相匹配）。

在最新的報告中涉及多項數據，由於篇幅所限，這裡只選取四組數據作新舊方法的對比。比較而言，在新方法下，兒童的貧窮率上升了5%，而長者的貧窮率則下降了5%。

在社會指標委員會的建議中，有三個概念特別值得一提：

1、「貧窮深度」（Poverty Depth），這不僅指出有多少人在貧窮線以下或以上，還分析距離貧窮線的遠近。過去的《香港貧窮情況報告》也有類似的分析，例如將住戶入息中位數低於60%的住戶定義為較高風險的住戶。

2、其次是「持續貧窮」（Poverty Persistence），即指收入在四年中有至少三年處於低收入狀態。

3、最後是「貧窮經驗指標」（Lived Experience Indicators），這包括分析家庭、社區、教育、家庭財務和勞動市場機會，以探討這些因素與貧窮的關聯。

英國政府暫時未將第二和第三個概念納入最新的貧窮量度標準中，但表示將來會考慮加入。

其他先進經濟體的貧窮量度標準也考慮收入因素

聯合國在2015年制定「2030年可持續發展議程」時，在第一個目標「消除貧窮」中，要求各國根據自身情況制定貧窮定義，並設定在2030年前將貧窮人口減半的目標。雖然聯合國要求成員國按自身情況來釐定貧窮標準，但普遍的先進經濟體在貧窮量度標準中也會考慮收入因素。例如，歐盟在2010年和2021年分別更新了減貧目標和各項支援指標（如就業、技術和社會保障）。其中一項目標是在2030年前，將處於「貧窮或社會排斥風險」（AROPE）的人口減少1,500萬人，其中至少500萬是兒童。

所謂「貧窮或社會排斥風險」有三個面向，只要符合其中一個，就會被歸類為這個群組：

1、嚴重物資匱乏（非金錢性且與消費相關）

2、生活在工作強度非常低的家庭中（衡量就業機會和社會排斥）

3、收入貧窮（可支配收入低於國家中位數的60%）

近年來，愈來愈多人倡議使用多元貧窮指標，例如牛津貧窮與人類發展倡議（OPHI）所開發的多元貧窮量度指標（MPI）。這對於衡量發展中經濟體的貧窮狀況是一個良好的進展。

一直以來，很多人在討論貧窮時都喜歡說「貧窮不只沒有錢，還有很多面向」。這個似是而非的說法實際上混合了貧窮的狀況、成因和影響。在探討貧窮狀況時，特別是先進經濟體的狀況時，通常以相對收入作為核心指標。我們要知道，收入是一個代理指標（proxy），用來勾劃出與主流生活水平有落差的人。收入之所以是最常用的代理指標，是因為在先進經濟體中，金錢能購買到各種主要生活所需，而我們也很難在香港說一位高收入的人是窮人。不過，在一些相對落後的經濟體，特別是金錢未能購買到合理生活所需時，收入便不是一個可靠的代理指標，需要分析諸如醫療、教育和其他生活水平（如有否足夠飲用水、電力和安全居所等）的指標。

至於貧窮的成因和影響，前者主要關注社會的結構性因素或貧窮人士的個人因素如何導致貧窮，如英國社會指標委員會提倡的貧窮經驗指標。在分析貧窮的影響時，指的是在貧窮人士未能脫貧時，應思考有什麼方法能令他們在這狀態下盡量提升生活質素，以減低貧窮對他們的影響。

資產可以年金化　貧窮處境及成因宜考慮

最後，本文希望指出，香港現時對貧窮線的批評並不精準，不少討論未能釐清上述的概念。針對文章開首對香港貧窮線的批評，首先，關於長者「低收入，但有資產」的問題，目前約有86萬長者正在領取需要經資產審查的福利金，這反映了香港退休保障的不足。要解決這個問題，最簡單直接的方法是收集關於資產的數據，並將其資產加以年金化（把資產化作每月收入）。針對這個建議，有意見認為有關數據難以收集，但上述案例已說明有關數據並不是不能獲得的。

此外，為了進一步強化貧窮線的分析能力，可以考慮加入英國社會指標委員會的「持續貧窮」和「貧窮經驗指標」，這有助於了解貧窮人士的處境及導致貧窮的成因，使施政更具針對性。至於貧窮線未能考慮政府的非現金支援的批評，如上述案例所示，每個經濟體都有多種方法呈現貧窮現象，只要加入如匱乏指數等考量，大部分批評都會迎刃而解。

作者梁名峰是社會學哲學博士，擁有多年政策研究及社會影響力評估的經驗。

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