顏聚享｜滿足所有國家條件的「台灣」——凝視中華民國這堵高牆

沒錯，建國或獨立是個國際法的問題——它或許混雜了許多政治因素，而變得很複雜，但它絕不純粹只是一個政治問題，更是法律問題。身為住民的「台灣人」最終仍須直面「中華民國」的高牆，要嘛像古蹟一般原封不動地保留它，要嘛改造或盡全力破壞它，但它不會因為光是擺在那，就自動成「中國的母國」升級成新國家。

會點開這篇文章的朋友，通常已意識到台灣長久以來的外交困境。本文摘要自《不願成為國家的「台灣」》專題，以國際法的視角出發，討論國家成立的相關規則——先透過中華民國體制在近代的運作，來說明各國政府和國際法學者是持什麼理由不認為台灣已經成為現代國家。接著討論所謂的「三巨頭原則」，以及近代各個「關於領土的主張」，用以說明過去至今中華民國體制在台灣的實踐，是如何妨礙台灣成為現代法律意義上的國家。

台灣不被允許加入多數聯合國體系的政府間國際組織，不被納入大部分的多邊公約體系，即便在台灣的中華民國體制仍與20個國家維持正式外交關係，但這些友邦並沒有真正給予台灣國家承認。國際法觀點常視中華民國仍維持的少數正式外交關係為政府承認，也就是友邦們承認中華民國為中國的合法政府，例如梵諦岡明確採此立場。但論實務操作，其他友邦往往在建交公報上使用模糊的外交用語，不直接提及是否給予政府承認或國家承認，僅表示與台灣建立友好關係。

台灣確實在許多領域表現優秀，與不少理念相近的國家維持非官方的實質關係，也普遍被認為事實上獨立，但不論從理論或實踐的角度，常不被視為一個主權國家，而僅是有效運作的政治實體。國際法討論到國家時，傳統上必然討論所謂的國家成立四要素，也就是「領土」、「人民」、「政府」和「對外交往能力」；同時也會透過國際法上的「承認」來解釋國家的存在。

然而，這種傳統觀點與當代實踐存在落差，並不足以完整描述現代的主權國家以及國家成立的相關規則。不過，我們還是先從國家成立的傳統觀點開始，在處理一些基本問題後，再進一步切入相關規則的當代發展。

國家成立：從描述性「四要素」到規範性「三規則」

國家成立的四要素出自1933年的《蒙特維多公約》（Montevideo Convention on the Rights and Duties of States）第1條，是一個由20多個國家簽署的區域公約，儘管加入國家不多，四要素普遍被認為反映了習慣國際法。司法實務和各國的實踐上，對於前三個要素（領土、人民、政府）的判斷並不嚴格，但由於國際社會對於第四個要素仍然有爭議，也不存在一個中央權責機關來判定某個追求國家地位的實體是否滿足了四要素，也因此就有賴關於「承認」的兩個學說站出來補充。

國際法上的承認可以分成兩種說法，分別是「宣示說」及「構成說」。關於宣示說，支持的學者認為：

各國對於宣布成立新國家的實體所做出的承認，是在確認其國家地位，承認本身只具有政治上的意義，體現的是各國自身的利益和判斷，並非構成國家地位的一部分。因此，法律上的國家地位先於承認而存在。

至於構成說，學者們則持相反觀點，認為：承認是構成國家成立的要素之一，不可或缺。

這兩個觀點對於實踐運作的解釋各有優劣，論爭也就持續了數十年未有定論，但目前宣示說較為主流意見。然而，「國家成立四要素」既無法說明「國家地位在何時具備」，也無法解釋國際上各種國家成立的多元案例——畢竟不少案例看似具備四要素卻未被認為是國家；或者顯然未具四要素，就已經被多數國家承認為國家。此外，有時候，對母國不同意分離的實體來說，顯然仍有賴各國承認去建構國家地位。

關於國家成立，其實近代從實踐而言，又累積了不少更縝密的補充觀點，尤其是國家成立的「三規則」——即取得國家地位的構成要件（statehood criteria），包括：（一）主觀上作為國家的意願與表示；（二）傳統的有效性要素；（三）不能嚴重違反合法性。

顯而易見，「主觀意願」是區隔國家與國家內部自治單位的關鍵，在實踐上通常透過發布獨立宣言。講白了，如果少了這種表述，我們很難區隔國家內部的某個州、省或者大型城市，跟另一個國家有什麼不同，而它們通常也能輕易滿足寬鬆的四要素。

再來的「有效性」是描述國家的核心：若一個政治實體並非由一個獨立自主的中央政府，在一塊特定領土上對其上的人民進行排他的治理，並擁有與其他國家對等的交往能力，很難被認為是國家。因此，極少人口和極小土地也無礙許多微型國家（microstate）取得國家地位。

不過，許多國家在成立初期（比如自行宣布獨立後，或由母國同意獨立後）隨即普遍被各國承認，但實際上並不完全符合這層規則的例外也不少，諸如克羅埃西亞、斯洛伐克、喬治亞，到東帝汶和剛果。反之，即便具備事實上的有效性，也不等於就是國家了，像是索馬利蘭、阿布哈茲、北賽普勒斯和過去的車臣共和國，而台灣、科索沃，及70年代前的孟加拉，也被認為是獨立有效運作的政治實體，但是國家地位模糊。

至於所謂的「合法性」規則是認為，若國家成立的過程中出現了違反國際人道法、國際人權法的重大惡行，或者當局採用歧視性的種族隔離政策，則即便滿足了有效性要素，國家也不會成立——即強摘的果實，不給吃。常舉的案例，包括辛巴威的前身南羅德西亞，以及南非境內過去幾個倚賴種族隔離政策所建立的實體。聯合國安理會和大會分別多次做出決議，指出這些「建立國家的行為」違反了強行法或住民自決原則，要求各國不予承認。

欠缺主觀上作為國家意願的當代唯一案例：台灣

把這些規則套用在台灣身上會發現，很少有人會質疑台灣不滿足描述性的四要素，台灣顯然也不至於出現違法性問題，但台灣並不像多數國家那樣曾明確向國際社會主張獨立。這就是國際社會上對台灣法律地位的普遍觀點：樣樣不缺，只差沒說出口。

雖然台灣人民在中華民國統治下，總算擁抱今日的民主成果，但透過體制傳達給國際社群的，竟然是我們無意作為國家。也就是說，台灣被認為是當代具備國家要素，但沒有意願作為國家的唯一案例——這大概是最令人難堪的評論了。

1993年，安道爾透過與法國、西班牙締結三方條約確認三者主權地位對等，進而取得國家地位，也在同年成為聯合國會員國。否則在那之前，安道爾也被認為跟台灣一樣是有效而自主運作的實體，但未表現主觀意願的另一案例。

從「相對自由的中國」到憲政上「某國的自由地區」

在結束近四十年的軍事統治後，自90年代開始數次的修憲工程，台灣人的認同逐漸從「堂堂正正的中國人」轉向與中國區隔的台灣認同。那麼，不論過去台灣是否屬於中國，既然以前的台灣不是國家，過程中又有哪些材料可以用來判斷台灣地位的變化呢？在過去的半世紀間，台灣（人）又透過中華民國體制向世界主張了什麼呢？

越頭聽台灣人說什麼：「台灣人的」總統對外發言

透過憲政與法律體制變遷的觀察，學者們發現台灣從解嚴後的民主發展至今，卻仍未明確傳達出與中國區隔、作為獨立國家的意願。不過我們到底有沒有被冤枉呢？因此再來得從國際法上的「三巨頭」規則對比「台灣人」歷來的直選總統對外的發言——「我們的政府」對外的領土聲索——來檢視台灣人到底讓中華民國替我們主張了什麼。

國際法上有所謂的三巨頭：行政首長、總統、外交部長。國際聯盟下轄之常設國際法院（Permanent Court of International Justice）1933年關於《東格陵蘭法律地位案》（Legal Status of Eastern Greenland, Denmark v Norway）的判決中，指出這幾個人的公開言論，可能產生足以拘束本國的法律效果。該案中，基於挪威的外交部長過去曾聲明不為難丹麥對於格陵蘭島的領土主張，最終法院認定該島的領土主權歸屬丹麥。

今天不論台灣是不是國家，現行民主體制對人民的代表性（representativity）和可責性（accountability）若可得確認，則三巨頭原則仍應適用台灣。這意味著高階官員對外講了什麼，不論有益或有害台灣的法律地位，在未來都可能潛在地拘束台灣本身。那麼從解嚴後、民主化的初期至今，歷任「台灣人選出的」中華民國總統們又公開說過什麼呢？

1996-2000：首屆民選總統李登輝

曾被記錄公開喊出「統一」不下百次，在1996年擊敗以「建國」為訴求的角逐者後，其就職演說上曾提及「中國人」、「國家統一」、「兩岸間沒有民族和文化認同問題」以及「不採行台獨路線」。不過往後其立場有所調整，在隔年接受德國之聲的訪問，被視為討論台灣地位的關鍵談話。

李登輝受訪表示從1991年修憲程序開始，中華民國憲法限縮其施行地域於台灣，也因為立院與國民大會只從台灣人中選出，體制開始具有對於台灣的代表性與治理的正當性。他說明1991年的修憲將台灣與中國的關係定位為國家對國家，至少是特殊的國與國關係。

2000-2008：政黨輪替後的陳水扁

可能是至今在實踐上最貫徹「一邊一國」主張的，但在第一任期採取相對保守的「四不一沒有」政策——只要中共無意對台動武，在其任內「不會宣布獨立、不會更改國號，不會推動兩國論入憲，不會推動改變現狀的統獨公投，也沒有廢除國統綱領與國統會的問題。」

於第二任中，2005年時陳水扁與歐洲議會議員會談，表示「台灣已經是主權獨立的國家，國號為中華民國，沒有宣布獨立的問題。而改國號或者宣布獨立，於其任期內都做不到。」同年8月接見外賓時談到中華民國「四階段論」，即並不否認中華民國仍是1912年建立的那一個，只是分別在第三階段「在」台灣，以及當今的階段「是」台灣。

2008-2016：馬英九

立場則跟前兩位有所差異，他普遍被認為意在推動統一，對其言論的解讀也經常被導往這個方向，但細究其發言，立場大致是台灣與中國「既非國與國之間的關係，也不是一國內部的關係」。曾喊出中華民國或台灣是主權獨立的國家，但也在諸多公開場合強調「一個中國原則」——認為在1992年時，雙方曾達成各自解讀的九二共識。

2016以後…：蔡英文

選前強調兩岸政策維持憲政現狀，選後就職演說也持相同立場。曾數次表示中華民國是主權獨立的國家，而台灣就是中華民國。同樣地，文字上看來很「安全」，然而並未直面憲政現狀中的「一國兩區」問題，而所謂的「主權獨立」似乎也具相對性，只對內部或各國政府喊出，但面對中國時仍持迂迴策略。

姑且不論這些談話能不能取代「宣布獨立」，我們至少知道這些公開言談可能在法律上拘束台灣。90年代至今歷任總統談話之關鍵，在於他們（一）是否把台灣當國家看、（二）如何認定台灣與中國之間的關係、（三）如何詮釋台灣與中華民國體制之間的關係，以及（四）各個主張與政府實踐之間的一致性。

純就文字整理，四任總統都曾明確談到台灣或者中華民國是獨立國家，然而其中的細節像是「1912年建立」，以及國家主張的相對性，就成了論述上的矛盾。

就實踐來看，中華民國政府至少在90年代前還未拋棄作為中國代表的主張，而在2007年以台灣名義申請入聯之前，外交部自1993年起至2006年，仍逐年以中華民國名義提出「返聯」申請。在1971年前後，世界各國乃至台海兩個以「China」為名的體制間，進行的也是「中國國家代表權屬誰」的爭執。

不論在1949年渡海抵台的「中華民國」是否與原本的中華民國具有事實上的同一性，它確實擁有、也延續了從1912年開始的法律上中國政府的身分。換言之，在這種攸關自身地位的主張中，強調中華民國自1912年開始就是獨立的國家，不只與自身和各國的實踐互斥，也與「讓台灣成為國家」的主張產生競爭關係。

讓中華民國（過去的中國政府）為台灣討公道？

在50年代的解密文件，我們可以找到一些材料證明當時蔣介石與其重要首長認知到台灣領土主權仍不在其手上，但往後數十年，中華民國體制向來對外主張擁有台灣的領土主權，這種主張又跟認定台灣的法律地位有什麼關聯呢？

[caption id="" align="aligncenter" width="500"]1971年10月25日，第26屆聯合國大會以壓倒多數通過由中華人民共和國代表中國在聯合國的一切合法權利。圖為中國代表團團長喬冠華和副團長黃華開懷大笑。圖／民報[/caption]

今日中華民國對於其控制中、非控制中領土的主張存在不少問題，這裡跳過憲法裡整個「大陸」都還是其領土這種顯然與現實脫節的部分，它對於台灣、澎湖群島、南海諸島的領土主張，其實也存在結構性的錯誤，間接減損了台灣作為主權國家的根基。而對於台灣的領土主張最關鍵的矛盾在於：

如果要主張今日的中華民國在過去某個時點取得了台灣，則不能不正視它過去主觀上、客觀上以及在國際實踐上都曾經是中國政府的事實。

說穿了，過去中華民國與對岸的中共政權在一個中國原則上，只對於第二段「誰來代表」存在歧見，而雙方都認為中國僅有一個、台灣屬其所有。今日便宜行事而缺乏策略的領土主張，無異提供那個繼承了中華民國政府的中國聲索台灣的法律依據。在南海的主張也相當類似，南海的領域爭議因為前兩年菲中國際仲裁案而引起諸多討論，其中涉及周邊各國對於這塊海域的主張。

中華民國向來主張依據1947年劃設的U型線，其內水域和島群都屬於傳統主權範圍，這個主張也因為兩個政府之間普遍被認定的政府繼承關係，成為中華人民共和國對於南海的主張基礎。打開外交部網站，你可以讀到中華民國對於南海諸島主張的歷史竟遠溯至宋朝，言明「由我國納入版圖」；而在地理上的描述，也遠至「西漢時先民運用季風往來經營」。

關於國際法的說帖與聲明，戰後迄今除了上述的U型線外，在仲裁案的期間也有所調整。過往以《開羅宣言／公報》及其相關國際文件作為立論依據，而在2015年納入《舊金山和約》的條文。這個方向雖看似走向台灣主體視角，但除混淆南海中各個島群的不同地位外，整體而言仍被批評有害台灣爭取國家地位——若研究「我們」對南海的主張，研究者只會認定「我們」就是另一個中國政府。

中華民國在各個層面上都具有相當紊亂的主張；其中，我們可以至少整理出最顯著的問題包括：

「台灣作為國家」：離獨立真的只差臨門一腳嗎？

不少人認為過往至今重要首長對於台灣地位與對中關係的談話，特別是「台灣已經是國家、國名是中華民國」比較貼近台灣人「現實上的感受」，例如同樣作為「三巨頭」之一的現任行政院長賴清德日前在立院的回應，可說是充分還原了本文中所提到歷任總統的典型主張。面對媒體的質疑，作為現任總統的蔡英文就對於賴院長的「台獨立場」表示「他理解政策方向、知所分際」，似乎暗示了兩人觀點的落差。

那麼，對於台灣地位的其他觀點，又是否存在法律上的瑕疵呢？我們有可能細緻化過去「主權未定論」的內容，也跟現實接軌嗎？陳隆志教授在90年代之前曾提過，「台灣在二戰後由中國的中華民國政權施行軍事佔領，未被中國取得領土、也還不是國家」，而在今天所招致最大的批評就是「與現實脫節」以及「與台灣人觀點有所出入」。

針對前者，近代國際上普遍將「中華民國」與「治理台灣的當局」劃上等號，甚少再基於過去頗受西方國家歡迎的未定論立場，明確區分「佔領者」與「被佔領領土」。至於後者則認為在討論國家地位時，台灣人民從90年代迄今在民主進程上的奮鬥不應被忽視。

若從國際人道法來看，軍事佔領一旦開始，唯有外國的軍力失去對於領土的有效控制，佔領才會結束。而佔領的結束在實踐上可以透過被佔領者的真實同意、被佔領地施行有效而受監督的大選、外國軍力的撤離，或者佔領者將政權移交給當地住民等方式完成。若「戰後台灣為被佔領地」的描述為真，則90年代開始至今，台灣人爭取民主所取得的成果也可能已解消了這種狀態，而時點上則要判斷「來自中國的軍事集團勢力在何時失去對於台灣的有效控制」。

然而，今天所謂「佔領者」與「被佔領者」之間的利益差異已很難描述並驗證，而即便佔領並未消失，佔領法也已經難在台灣案例上有討論空間了。

不過，就算軍事佔領的狀態不復存在，也不代表「原本不是國家」的台灣就能搖身一變成為國家。國家地位是否取得應回歸相關規則來討論，跟台灣是否仍處於軍事佔領是兩個相異的問題——各國事實上將中華民國視為治理台灣的當局，也等於不承認「台灣」具有國家地位。

另一方面，對於未定論「忽略人民透過民主程序在體制內的參與」的評價，正巧說明了住民自決原則的重要性——各方不約而同把問題的核心指向「人民的意志」。不過，住民自決到底是什麼意思？國際法院（International Court of Justice）曾在1975年的《西撒哈拉諮詢意見》（Advisory Opinion on Western Sahara）中表示，若行使所謂的（外部）自決權意在變更領土的法律地位，則應探求當地住民真實而自由的意願。

如何探求呢，可能是公投，但當然也不排除其他方式的可能性。不過，90年代至今形成的數十個新國家中，實際上只有少數案例沒有公投，例如科索沃和捷克／斯洛伐克的分家。

大家可能很熟悉「90年代的民主化至今，台灣人民已經有效行使自決權，因而成為一個主權國家」這段描述，這個觀點同樣來自陳隆志教授，可說是「台灣已經是國家、國名為中華民國」的立論基礎。然而所謂「有效自決論」與當今的自決原則內涵仍有落差。

首先，民主架構中至為重要的一般性選舉，不論在中央或地方首長、各級民意代表，通常包裹大量的政策和議題，我們不容易去辨認對於自身地位並不熟悉的台灣選民在參與投票的過程中，意識到自己正在對所屬領土地位的變更做決定、正在「建國」——即便是，也不過更像是內部自決的範疇。

除了「民主化、選舉」難以用來探求住民在行使外部自決權的真實意願之外，也不容易找到一個「未宣布獨立，但人民藉由參與民主程序行使自決權，並成功取得國家地位」的案例，進而論證具有實證意義規則的形成。

台灣為什麼不能是該法律規則的唯一實證呢？因為所謂國際法，不只倚賴「客觀事實」存在即為法，仍須靠各國的「認可並接受為法律一部分」的信心加持——簡單說，就算做為法律原則之例外，也不能僅靠自創的對主權理論的「獨」門見解。

結論：重新思考主權，直面「中華民國」這堵高牆

最後要談的其實也是最為棘手的問題——領土完整原則。它今天在國際場域裡被各國大量應用，幾乎取代了「主權」這個相對模糊的概念；而台灣每每試圖挑戰政府間國際或區域組織的成員資格，幾乎毫無例外地受到約50個國家組成的集團以「侵害中國領土完整」為由而打回。

然而，國際法院曾說明該原則並不在限制「人民」，更有學者將現代國家形成的過程，描述成「一個克服既有領土完整主張的國際化程序」。從這個觀點出發，如何解構並回應「領土完整與主權之間並非互為因果」之關係，成了追求台灣國家地位者必須面對的根本問題。

若能掌握今日各項規則發展上的細節，也在政治上爭取到相當的支持，進而設計並向國際社會提出一套前後一致的完整主張，台灣爭取國家地位或許可得期待——我們大可勇敢前行，但絕不應無視或自限於中國單方喊出的領土完整主張，甚至是自己在路邊認「母國」。

處理台灣的地位問題，終究要回歸國家成立的規則去釐清到底國際法要的是什麼。更進一步，去確認行使外部自決權的基本條件、實踐上各國通常如何進行，最後思考如何把欠缺的主張通盤納入到新的憲政秩序中。

國際法是從各國過往至今相互實踐與互動所歸納生成的規則，被各國認為具有拘束力，我們應當去認識到這層面貌，而不是總把問題推托給政治。「台灣是不是一個國家」這個問題似乎在今日引起對立，仔細端詳眼前被稱作中華民國的這堵高牆，換個角度想想，「台灣人已經建構了一個能被國際社會承認的國家嗎？」

Cover-photo credit: presidential office via Visualhun