桃機擴建後，松機留不留？借鏡英國的機場問題

桃園國際機場的每年旅客運量，於2016年12月13日首度突破4,000萬人次，這意味著在國際機場協會（Airports Council International, ACI）的服務品質評比（Airport Service Quality）中，桃園的等級晉升，得以與新加坡樟宜、香港赤鱲角、韓國仁川等機場並列。

1979年完工啟用的桃園機場，有兩條跑道，從2011年以來旅客運量連續5年正成長，從每年3,000萬人次增至每年4,000萬人次只花了短短3年。面對如此的營運壓力，桃園機場以2030年5,800萬人次、2042年8,600萬人次作為未來旅客運量的推估，擴建第二航廈，並規劃興建第三航廈。同時，交通部也正研議興建桃園機場第三跑道，預估2030年完成。

政府對於桃園機場的發展規劃積極，應是眾所樂見的。畢竟，桃園機場長久以來都是台北的最主要機場，而位於台北市中心的松山機場也因2015年復興航空的南港空難，出現更多支持廢除的聲浪，然而其存廢尚未成為定局。2016年7月，交通部長賀陳旦於立法院接受金門籍立法委員質詢時，即表示松山機場之存廢，除應考慮台北都市發展得失外，亦應考慮離島服務，故需等桃園機場捷運通車後再評估。

機場運能調整問題，雖不能說沒有其政治敏感性，但終需技術層面的專業評估。英國在面對倫敦機場運能漸顯不足的問題時，便在中央政府成立任務性的研究團隊，歷時研究後提出建議。

機場容量不足？英交通部成立「機場委員會」

自從1950年代以降，倫敦有兩個機場可供普羅大眾選擇使用：雙跑道的希斯洛（Heathrow）機場，以及單跑道的蓋威克（Gatwick）機場，它們分別是英國第一與第二繁忙的機場。此外，倫敦還有史坦斯特（Stansted）機場及盧頓（Luton）機場這兩個單跑道機場，但它們只提供包機服務。

為因應空中交通的成長，英國中央政府曾於1968年設立一個任務性的委員會（Roskill Commission），以兩年時間研究倫敦所在的英格蘭東南部是否需要新建一個四跑道機場，也曾批准過建造新機場的計畫。但該計畫隨即因石油危機遭擱置，政府改而批准史坦斯特機場進行小規模擴張，認為這樣已經足夠。1987年，倫敦建立了單跑道的倫敦城市機場（London City Airport），這是二戰結束以來倫敦唯一一條新增的機場跑道。

倫敦城市機場。Photo source : wikipedia 

到了2003年，當時執政的工黨政府出版了《航空運輸白皮書》（Air Transport White Paper），為未來30年機場容量的發展提出了戰略框架，並建議採「均衡擴張」的方向以確保經濟成長，同時盡量減少對機場周邊的環境與居民的影響。對於倫敦，該白皮書建議，先於2012年前為史坦斯特機場建造第二條跑道，再於2020年前為希斯洛機場建造第三條跑道。

於是，希斯洛機場開始為第三跑道擬定詳細計畫，但政治為此事投下了震撼彈。2009年，保守黨黨魁卡麥隆（David Cameron）宣布，若他贏得一年後的首相大選，他將中止希斯洛機場新跑道的計畫，因為新跑道會對當地社區帶來影響。卡麥隆自有他的政治盤算，要以此舉來爭取希斯洛機場周邊選民的支持，因為該選區的國會席次是大選中的勝敗關鍵。卡麥隆的計謀果然奏效，保守黨贏得2010年大選，他也如願登上首相大位，工黨擬定的史坦斯特機場與希斯洛機場增建跑道計畫，遂全部遭到廢止。

然而，保守黨上台後一年內，英國輿論風向漸轉，擔心倫敦正逐漸流失全球航空樞紐的地位。此刻，世界航空業正大舉改頭換面，包括新網絡及新聯盟的成立、廉價航空的興盛，以及亞洲國家航空的競爭。當時的倫敦市長強森（Boris Johnson）提議在泰晤士河（River Thames）出海口打造全新的樞紐機場，英國中央政府則於倫敦奧運甫結束的2012年9月於交通部成立機場委員會（Airports Commission），由甫卸下倫敦政經學院（LSE）校長一職的經濟學家戴維斯（Howard Davies）主持，重新研究英格蘭東南部的機場容量問題。

如何調整機場容量？讓機場營運者自行提案

機場委員會的成立目的，係在針對英國中央政府是否有必要擴大英格蘭東南部的機場容量提出建議，而若有必要，機場委員會也需建議適當的位置。由於英國所有機場皆是民營的或已民營化，機場委員會決定不提出自己的機場容量調整方案，而是會從機場營運者和其他提案者所提交的方案清單中，選擇最適當的方案以作為建議，委員會的執行長及眾幕僚則負責蒐集證據，以協助委員決策。

2012年11月，機場委員會於成立兩個月後發布了「運作協議」，明訂兩個核心原則來讓審查過程盡可能公開和透明：

• 使觀點保持整體性與綜合性：對所有方案，委員會應一視同仁地檢視其經濟、社會和環境影響。
• 使過程保持協作性：允許機場營運者和利害關係人來提出方案，並允許相關各方來提出對評估標準的建議和審查。

於是，機場委員會著手修訂關於英國未來機場容量的規定，並發布了一系列討論文件與專項預測，內容涵蓋航空連結的經濟效益、航空噪音、航空業變遷、氣候變遷，以及機場營運模式等。這些所有的文件都向公眾開放。

英國史坦斯特機場。Photo source : wikipedia CC BY SA 3.0

委員會認為，倫敦需要增加機場容量一事毫無疑問，因為希斯洛機場和蓋威克機場不光是英國，也是世界最繁忙的雙跑道和單跑道機場，飽和度分別達到了98％與85％，尤其是每年旅客運量約7,500萬人的希斯洛機場已接近完全飽和，導致班機起降經常延遲。然而，委員會亦指出，雖然英國機場比起其他歐洲國家的機場能提供更多樣化的每日航線，但是針對經濟成長最強勁的金磚四國（BRIC，即巴西、俄羅斯、印度與中國），英國機場可就並不領先歐洲機場了，甚至也已被遠在中東的杜拜超越。

更令人擔憂的是，因為希斯洛機場只營運有利可圖的長途航線，2013年該機場與英國國內各地的連結度甚至還較1990年為劣，這導致了一些要搭長途航線的英國旅客，乾脆放棄希斯洛機場，而改去其他的國際樞紐機場如荷蘭的史基浦（Schiphol）機場轉機。

委員會針對航空對噪音和氣候變遷的作用進行研究後，表示即使2050年時英國機場的年運輸量將比當時增加60％，但由於航空技術的進步與較新機種的出現，飛機的溫室氣體排放量仍將保持在2005年的水準不變；而自1980年以來，即使空中交通流量增為兩倍多，受希斯洛機場噪音影響的人數卻反而減少了3倍。

委員會的結論是，雖然倫敦的機場至今都能順利營運，但到2030年，即使再怎麼低估乘客需求，也都無法迴避倫敦將需要額外機場容量這一事實。委員會因而建議，2030年前，倫敦必須新增一條機場跑道，在2050年前則再外加一條，而若倫敦不建造這些跑道，到2050年時每年需付出的相關社會經濟成本將高達180億英鎊。

明訂評估標準，從眾多提案中挑出入圍選項

交通部要求機場委員會在2013年12月，也就是成立1年3個月後提交階段性報告。機場委員會制定了一套評估標準，以便綜合審查每個方案的經濟、社會和環境影響，這套標準參考了英國財政部針對重大建設計畫評估的標準化方法所寫的綠皮書，也參考了各利害關係人（stakeholders）的建議。在公佈評估標準後，委員會要求相關各方在2013年7月19日之前提交建議草案。

首先，委員會希望聽取每個提案人的意見，來了解他們的提案將如何影響全國經濟和地方經濟──對貿易、外國投資和旅遊業的影響是什麼？對當地就業、區域商業成長和住宅存量的影響是什麼？

其次，每個提案人必須解釋機場的各種使用者能如何到達該地點──若現在有困難，是否需要額外的交通建設？如果是，經費由誰來支付？

第三，委員會想了解每項提案會如何影響溫室氣體排放、空氣品質和噪音水準，尤其是噪音這個影響廣泛的問題，委員會想了解每個方案將對住宅區帶來何種衝擊。

最後，每個提案都必須在財務上具可行性，所以提案人也必須就新建機場或跑道以及地面聯絡交通改善提出成本試算。

委員會最終一共收到52件提案，從中選出了4個入圍方案。在這4個方案中，有兩個方案都主張在希斯洛機場蓋一條新跑道，只是位置不同而已，其中一案是要將北跑道加長以便該跑道能作為兩條跑道來使用，另外一案則是要在機場西北方興建一條新跑道；這兩個方案亦都提出了新航廈的興建構想。第3個方案主張在蓋威克機場建造第二條跑道，使兩條跑道可以各自獨立運作。

最後一個方案則是倫敦市長強森支持的構想，即遠在泰晤士河出海口的格雷恩島（Isle of Grain）上蓋一座有四條跑道的新機場，並關閉希斯洛機場，此方案會需要建立新的鐵路、公路及各種管線設施來支援，也需要建立新的住宅區好讓就業者可以居住。機場委員會深入研究後，決定保留前3個方案，而在2015年7月的總結報告中排除格雷恩島方案。

專業研究與評估機制，使政策更具說服力

英國對機場運能調整問題的研究，係在中央政府交通部建立任務型的研究團隊「機場委員會」，發揚英國空間分析與都市規劃的學科與專業之深厚傳統，蒐集證據，以對未來提出預測，並納入各利害關係人的參與後，才提出最終的備選方案，甚至對於有力人物如倫敦市長的提案，亦能堅守專業本位評估後決定排除。

在曾有意參選台北市長的政治人物中，姚文智、蔡正元皆提過松山機場遷移的構想，姚文智主張將松山機場的運能直接併入桃園機場即可，蔡正元則主張將松山機場的跑道與航廈分離，航廈維持原址，跑道則遷移至淡海新市鎮的外海。客觀論之，兩者主張雖各有論據，惟終究是承繼了各自所屬政黨對松山機場的既有立場而已。

而交通部對松山機場存廢的保守審慎態度，係出於政治考量，抑或是有一套專業的研究與評估機制在幕後運作？若交通部盼在機場問題上提出更具說服力的政策，那麼，英國的「機場委員會」，應該值得借鏡。

封面圖片來源：wikipedia CC BY SA 3.0

編輯：葉菀菱