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論壇筆記｜國土計畫與其權利保障

2021/08/28閱讀時間約 11 分鐘

今年五月參與了由「地球公民基金會」舉辦的【國土計畫的土地使用管制策略及既有權利保障機制】論壇，開啟對國土計畫法的認識。

地球公民基金會是推展環境保護的公益團體，推行過許多環保運動，對土地利用、能源轉型等等議題都有很專業的論述，但內容涉及不同領域的專業，或是複雜的歷史脈絡，很多議題我只是知道卻不太了解。我較熟悉的是「環境法律人協會」是一群法律專業者因環境爭訟案件常位於弱勢而於2010年自主成立的團體，受理過許多訴訟案。從法律切入可以縮小閱聽的專業範圍，從訴訟的實務也可以延伸理解既有的法制架構。

這個一整天的論壇分了三個場次，主要針對在國土計畫法推行時其既有的權益保障機制所產生的問題進行討論。主辦單位很貼心地將當日的綠影以及簡報資料放上了官網，但在閱讀之前要先知道為什麼會有這個議題出現。

這要提到台灣空間計畫法的歷史背景以及為什麼會有國土計畫法

臺灣空間計畫發展圖

臺灣的空間計畫法在歷史上是都市地區早於非都市地區，而區域計畫法的頒布簡要來說就是為了解決當時非都土地過於放任利用的問題，在沒有法令限制前任何的土地利用都可以視為合法，所以在已經成為事實的情況下發布新的法令就會有實際使用與規定不符的情況，在區域計畫法的架構下就有採現況編定的機制以維持使用保障既有的使用權或（不動產）財產權（也是現在會有農地中的合法工廠的原因之一），法律上稱「信賴保護原則」。

區域計畫法頒布的重要任務之一是凍結土地使用，但15條的編定使用可能因為當時測量技術、行政程序等因素使得規劃內容與現況出現相容性的問題，法令彈性不足加上行政救濟機制不全導致許多權益侵害的問題。所以在2000年新增15-1、15-2條的分區變更及開發許可獨立審議，自此開起了區域計畫法的大漏洞，案例如果有機會再整理筆記。而又為了改變這個從母法上就鑿出的大洞，在2016年立法院通過了國土計畫法，自此建築師考試就多了一個法要背（誤）。

至於為什麼不是直接修正區域計畫法而是新頒布一個國土計畫法呢？據說是在更新條文還未與各部會協商完成，卻又必須交作業只好先拿一個大家都認為不會過的新法審查，沒想到立法院居然就通過了⋯⋯
就這樣新的空間計畫法2018年始由中央開始實施，並要求地方政府2020年（已延期至2021）完成各地方的地方國土計畫、再往後三年完成各個計劃下的分區編定。
問題來啦，重新編定分區就表示要再一次為土地上色塊，各地方政府一邊依環境考量最適合的使用方式，一邊還要實地查訪現況使用，如果實際使用與計畫不符就要討論：是延續使用權益，還是要給予補償請所有權人離開。

因此有了「國土計畫法推行與既有權益的保障機制」的討論。

對學建築的我來說對空間法系十分陌生，即使後來在實務界混了許多口飯吃，我熟悉的多為建管或土管等規劃工具，對既有空間規劃法與人民權益關係、土地利用的邏輯等概念一片空白，後來幸運的在網路上找到政大地政系都市計畫的開放課程（前一篇也推薦過），中間有段解說國土計畫法的起源，也有提到都市計畫法的架構邏輯並舉例不同都市計畫法的規劃目標（有的是開發但也有的是侷限發展），很推薦有興趣的人可以撥時間當追劇看。

前情提要說完大概就要睡著了，原以為這個議題只是探討法令使用的差異，沒想到涉及的面相真的十分廣泛。當中穿插了許多我聽不懂的內容，有點難有架構的說明其關聯，所以圍繞著對「既有權益保障」的議題，我紀錄幾個有趣的觀點，至於「空間專業者對國土計畫的期待」以及「區域計畫及國土計畫的差異」有機會再整理分享。

一、損失補償是正當的嗎？是否應為義務忍受的範圍？

在討論這個議題之前要先討論「什麼是損失補償」，以及為什麼會有損失補償。

公領域的「損失補償」建立在公私之間的爭議，且不在「義務忍受範圍」。

哪些屬於義務忍受範圍？最容易理解的例子大概是：你的言論自由必須建立在不對他人造成實質傷害上；就財產權來說，你的土地附帶的社會責任是必須受到都市計畫法中的土地使用管制規範；你的建築必須受到建築使用管制規範——不可以將陽台無限的往外推、家旁的防火巷（通常是防火間隔）圍起以來當機車停車空間等等。至於怎麼判斷是不是社會義務，就是另一個課題了。

而在論壇中也有簡單的討論到社會義務形成的概念（臺灣大學法律系林明昕教授）：從憲法第15條人民權利中包含之生存權、工作權及財產權。與生存權這個與生俱來的權利不同，工作權及財產權是建立在有一個社會或是經濟體上的共識，需要依靠個體以外的外力因素才會擁有的。
從這樣的角度去看土地屬於私人財產這件事情，就可以連結到「土地使用的自由為什麼必須受到限制？」的議題——土地並非生生不息，空間規劃的目的是基於公共利益考量劃設最適切的土地使用方式；而土地使用管制規則是空間規劃的工具之一，用以規範使用方式。

在義務之外的損失補償理論來自德國，而臺灣第一次討論政策的外部因素對個體造成的特別犧牲是在民國85年、86年的釋字400號與釋字440號（這部分在都市規劃法規影片90~92，課中舉例很生動有興），這也是另一個可以討論的課題，關於實際訴訟的經驗可以看《抗爭─從街頭到法院的十個環境運動》。

所以在基於並非社會義務之下造成的損失，國家予以補償。
通常補償的依據分為：

信賴保護原則
特別犧牲
政策性／社會補償

在實務上也會發現，有些判例相似卻不一定不適用相同補償辦法（甚至無法補償）的情況。討論中也有討論到他國執行方式，例如日本採犧牲目的、程度、手段等等綜合判斷。

二、既有權利應該被永久保障嗎？

這是在討論補償基礎時延伸出的問題，該如何去判斷補償的價值？

圖片來源：場次一與談簡報（成功大學趙子元老師）第6頁

從圖中可以看到國土計畫法保障的是：現況已開發使用，而未來規定必須降低或限制使用時，可以保持原現況。
今天如果有塊土地屬於農業區且可建築使用，而所有權人既沒有農耕也尚未建築，未來使用強度降低（不可開發建築）時，其實並未對現況造成損失，是否需要補償？
另一個極端的例子是，如果所有權人在購買土地時的臆測是未來可能徵收或頒布新的計劃，作為養地投資的工具，那面對所有權人的消極不作為——積極等待投資市場的機會，國家是否應保障其使用權？

這場國土計畫法中的權益保障論壇，很多內容著墨在討論為什麼應該保障？這不是一個滿足單一（或固定）條件就能得出答案的問題，也不是保障比不保障安全的民意考驗。就整體環境的公益性角度而言，行政法考量更多的是平等原則、比例原則，而不是只有財產權的保障。

其實我覺得雖然公益性的定義模糊，但土地與地理、自然環境緊緊相扣，有時更涉及人類發展的歷史脈絡或集體記憶的延續——你的土地不會只是你的土地，它或許是不動產的一種，卻不能被完全視為個人財產而受到完整的保障。

三、既有使用與永續國土保安有衝突時應如何處理？

前面有提到在1974年頒布區域計畫法的目的之一是為處理農地作為工廠使用的問題，但為了保障人民權益，在做編訂使用時傾向以現況為依據，而至今也延伸出一些問題，既然不是既有的使用就一定會被保障，那真的遇到必須拆除時，應該如何處理？今討論國土計畫法是否應該沿用區域計畫法的邏輯，以丁種建築用地（可作工廠使用）就地合法與永續國土保安有衝突時作為討論基礎。

其中引言提出問題：如何定義不妨礙國土保安與農業運用？

國土計畫法的討論有一個很大的改變是跨部門的溝通討論，從環境的適宜性討論空間使用是最理想的規劃方式，但困境在於經濟部等單位認為的理想規劃不同，國土不是白布，面對既有的工業設施經濟單位認為最好的策略是繼續使用，我猜想這樣的考量立足於功能會發展自最具經濟效益的地方。

然而長在農地上的工業設施一直遭責難的一項議題，要解決這些零星的工廠最直接的方式就是劃設工業區，然後輔導遷移。會中也提出近15年來產業用地緩慢上升，卻無明顯增加，但區位從都市計畫區轉移向非都市計畫區——工業使用沒有不正常上升，但是區位不對（往農業擴散）。

空間計畫上，我認為工業區劃設的好處：

減少環境負面影響的範圍，像是將污染集中
增加產業聚集效益，當生產鏈完整時更有助於提升效能，同時亦能減少交通成本
產業人才集中益於培訓，也有助於教育發展與產業結合
勞動力集中有助於帶動周圍區域發展

但我想就產業的考量，會出走大概有2個原因：

降低成本：非都市的土地價格便宜，而既有的工業用地買地送廠房可以減少興建期間，馬上進行生產。
對人力資源的依賴減少，產業移工的勞動力取代都會區的勞動市場——產業對都會的依賴減少。

另外也不是所有農地上都不適合任何工業發展，例如：食品加工廠（不是加工食品就一定傷身，食品的研發很多時候是為了有效的食物保存）、包裝運輸站，甚至農業廢棄物再生廠等等。
所以在考量要如何解決零星工業問題前，首先要區分現況的產業性質，會中鄭安廷教授（臺北市立大學城市發展學系）提供了簡單的分析方式：

圖片來源：場次二與談簡報（北市大鄭安廷老師）第5頁

圖片來源：場次二與談簡報（北市大鄭安廷老師）第6頁

所有事情的解套都應該在空間佈局整體規劃下思考。以往的空白授權（直接現況保留並劃設為丁種建築用地）造成專業規劃者的不安，然而去除亦要討論整體適宜性問題——不是非退場不可而是全體考量。通案原則加上個案處理才是最適切的作法。

論壇中就通案原則上，討論到幾個建議：

政策上增加整體產業發展的吸引力，取代零星設置帶來的便利性（其實經濟部亦不贊成產業零星使用）。意思大概是在畫圖之前的program很重要，對產業鏈的想像要足夠，並且事先媒合有意願進入的產業。
面對整體開發相對於零星作業的高門檻，可以考慮工業用地（或是工業區）只租不賣，並由政府舉債，避免工業用地成為不動產炒作的工具之一。

閻永祺教授（國立成功大學都市計劃學系）在第三場，未登記工廠的討論中提到：工業區是國家戰略資本，不應進入市場自由買賣。我也認同這種部分偏向社會主義的發展概念，類似的討論在對「新自由主義」的批判中也常被提出（以後有時間再整理筆記）。
在這個基礎上延伸出的方式還有以地上權取代所有權買賣，近期地上權住宅在市場上備受討論，這也是個有趣的議題，希望未來有機會可以研究分享。

四、國土計畫法的下一步？

回到國土計畫法，以往區域計畫法中現況保留的作業方式應逐漸被淘汰，改以參考土地環境、資源的特性分區分類。只是會上也討論到，接下來各地方政府必須研擬地方國土計畫法，並且開始製圖分區。中央花了很多心思討論理想的規劃，但是面對地方政府機關的財政不雄厚、公職人員的量能不足、缺乏資源，要如何避免地方政府操作或不作為？如何增加地方政府的意願？是國土計畫法必須面對的執行困難處。

另外，學者官員們在討論國土計畫法的過程中常會提到，臺灣的司法對空間法系的邏輯十分陌生。我認為雖然重新頒布一套新的空間計畫不一定能改善既有的問題，但在討論的過程中卻能看出，以往被忽略的部分早已有人注意到，也一直在設法改變、等待發酵的一日。

法規的討論很需要大量知識背景的建立，其中的邏輯涉及空間規劃的程序與發展脈絡，但我希望類似的議題也能被更廣泛的理解和討論。

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