作者：陳柏翰（島島創生創辦人）
本文轉載自台北村落之聲夏季專題「狂熱城市」。氣候變遷愈加劇烈，意味著「災害」的發生愈加難以預估。災害的發生應當視作日常生活的一部分，並在這樣的基礎上，重新思考社區之於災難容受力的韌性基礎。究竟城市如何應對災害的日常化？歡迎至台北村落之聲與我們一起思考。
2011 年 3 月 11 日，日本發生了史上最大規模的地震與海嘯，其中又以東北地區的宮城縣、岩手縣和福島縣受創最深。規模 9.0 的地震所引發的毀滅性海嘯，使東北地區的淹水面積達到 561 平方公里，約等同於兩個台北市的面積。此次震災所造成的傷亡，根據至 2020 年 3 月 1 日為止的統計，死亡人數達到 19,729 人，失蹤人數共 2,559 人，其中東北三縣的死亡人數就佔了總數的 99.6%。災後，高達 47,737 人被迫遷居，直至今日東北三縣仍有709人住在組合屋中。從經濟層面來看，2011 年的震災造成經濟損失粗估約 16 兆 9000 億日圓（約新台幣 6 兆元），幾乎佔 2019 年日本出口總額的 1/5，也是日本最大產業「汽車產業」的輸出總產值。
面對災後的滿目瘡痍，日本政府成立了一級行政機關「復興廳」，以 10 年為期的任務型編組，致力於推動災後重建。如何扶持震災最慘烈的東北地區重新站起，也成為國家災後復興最重要的象徵與課題。2016 年 311 大地震 5 周年前夕，時任首相的安倍晉三就曾於記者會中提到：「沒有東北復興，就沒有所謂的日本再生」，甚至 2020 東京奧運也被日本政府定位為「復興奧運」，希望能將 2011 年以來的復興成果呈現給全世界。一轉眼，十年過去了。原定2021年解編的復興廳，在 2019 年宣佈延任 10 年至 2031 年；原本想向世人宣告「復興五輪」的東京奧運，也在疫情衝擊以及各種爭議中黯然落幕。對於災後重建的情況，日本的東北復興究竟已履及何處？針對過去的防災手段與避難原則，日本有著什麼樣的省思，又是如何去改善？從硬體的防災設施打造，到災後的心理支持，東北三縣的災後復興又有些哪些未竟之處？讓我們暫時撇開那些紛擾與口號，直面地看待東北的復興之路上，那些已解的課題與待解的難題。
以「逃跑」為前提的重建規劃方針
根據日本政府 2011 年 7 月制定的「東日本大震災復興基本方針」（後稱「復興基本方針」），災後復興將以 10 年為期：前 5 年為「集中復興期（復原）」，後 5 年則是「復興／創生期」，並歸納了復興的三大方向：「自然災害應對力高的區域營造」、「區域生活再生」和「區域經濟活動再生」，讓地方政府能依此規劃各地的復興計畫進程。
復興基本方針也指出，復興重建必須在「減災」的大原則下，以爭取更多「逃跑」時間為前提，根據各地區的特性建設減災設施，並培養社區的防災意識，實現軟硬體相容並施的「多重防禦」，進而達成「海嘯防災都市計畫／社區營造」。
本的重建規劃之所以會如此強調「逃跑」，是源於 311 大地震時的慘痛經驗：311的海嘯襲來時正值平日下午，雖然有海嘯警報，但是有不少居民擔心自家安全，沒有及時往高處逃難，反而選擇開車回家，結果在途中塞車時遭逢海嘯侵襲，最終連人帶車地被海嘯捲走；即使某些居民能夠順利回到家，也因為海嘯的衝擊導致屋子被沖走，造成了更多傷亡。當然有居民在當下選擇往自宅附近的高處或建物頂樓逃跑，但在海嘯高度因沿岸地形堆高的情況下[1]，仍然有為數眾多的居民被海嘯捲走。對於這些本應能夠避免、最終卻仍然發生的沉痛經驗，日本在災後的檢討中歸結出了兩點釀成這些憾事的原因：
（一）記憶的淡忘：過去海嘯歷史未受重視
311 並不是東北地區第一次經歷的海嘯，從 1896 年的明治三陸地震、1933 年的昭和三陸地震，甚至是 1960 年遠在太平洋另一側的智利大地震，都曾有過海嘯襲來的紀錄。也就是說，東北地區大概每 30 至 50 年就會遭逢海嘯的威脅。實際上，這些海嘯的歷史以及當地的受災狀況，都被先民紀錄在石碑之上，立於東北的沿岸地帶，一方面追悼彼時罹難的居民，另一方面也告誡著後人海嘯曾經摧毀過此處的歷史，藉此提醒居民時刻提防海嘯的重要性。
然而，這些「津波石」及其上的碑文在 311 震災前並未受人重視，再加上經歷過海嘯的居民逐漸凋零，在未能有效傳承受災經驗的情況下，東北沿岸地區的居民對於海嘯的防災意識逐漸淡化，最終低估了 311 海嘯的威脅，也造成了前述的慘劇。
（二）安全的假象：堤防效應
如前所述，1960 年人類史上觀測到最大規模的「智利地震」所引發的海嘯，以最高 5.8 公尺的高度侵襲太平洋彼端的東北地區，促使日本政府之後於東北沿海建設許多超過10公尺的大型防坡堤，相信從此以後即使有海嘯來襲也不用怕。
以岩手縣官古市的田老地區為例，當地有一道寬達 2.4 公里、標高 10 公尺而號稱「萬里長城」的防波堤，地方行政單位也引以為傲地自稱「海嘯防災地區」。然而這種使人陷入安全假象的「堤防效應」（levee effect），卻也是 311 悲劇的源頭──當311的海嘯警報響起時，有不少居民深信他們所擁有的這座大型防波堤能抵擋海嘯，然而當海嘯高度超過防波堤時，這些居民也就此失去了逃跑的時機，最終造成田老地區有高達 181 位居民喪生。
於此同時，有些地區也過度相信政府依據昭和三陸大地震（1933）的紀錄所繪製的海嘯危險地圖。居民因為看到該地圖標示自己所在之處不會有海嘯侵襲，因此低估了 311 大地震（引發的海嘯高度遠超過去所有海嘯紀錄），也因此失去了避難的機會，或是疏散到不夠高的高度，釀成了像是宮城縣的「大川小學悲劇」[2] 或是岩手縣的「釜石悲劇」[3]。
合理的防災教育：絕非奇蹟的「釜石奇蹟」
儘管憾事頻傳，也有在事發當時展現優秀防災意識的案例，成功挽救當地居民的性命。當中最有名的，就屬發生在岩手縣釜石市的「釜石奇蹟」。
當海嘯警報響起，釜石東中學的師生馬上前往指定的避難高台疏散，而附近鵜住居小學的師生則是往教室大樓的頂樓避難。然而，鵜住居小學的師生在看到釜石東中學的學生往更高的高台避難時，也認為僅三層樓高的頂樓恐怕高度不夠，也就跟隨著釜石東中學的學生往高台去。隨後儘管抵達了高台，但眼見低處的家園不斷被堆高的海嘯所吞噬，師生判斷繼續待在這個高台不夠安全，便一路往更高的高地避難。最後，在不斷觀察情勢、迅速反應並魚貫有序疏散的情況下，約 570 名的中小學生，幾乎全員生存下來，被人們稱為「釜石奇蹟」。
儘管被稱作「奇蹟」，但不能忽略的是，這群中小學師生在平時便受著充分的海嘯應對與防災教育訓練。釜石東中學與鵜住居小學在311震災發生之前，就長期實施著「合理」的防災教育。所謂合理的防災教育，不只是讓小朋友學習地震海嘯的特性與危險，更是讓小朋友自己規劃海嘯來襲時要如何從學校避難的計畫。釜石東中學和鵜住居小學每年也都會舉辦一次共同避難演習，讓小朋友了解「往高台避難」的路線和「小學生優先避難」的規則。
最重要的是，合理的防災教育在於讓小朋友了解到「避難三原則」：
- 不要有任何預設：避免低估災害的危險程度。
- 盡最大努力避難：逃跑作為所有避難方式的最高目標。
- 率先成為避難者：率先逃跑避免等待救援。
上述的成功避難經驗，與不幸未能及時逃生的慘痛教訓，讓日本政府和民間認知到，過往僅依賴硬體設備的防災措施是不夠的，甚至還會麻痺居民的防災意識，因此政府才會在復興基本方針中，制定以「逃跑」為前提、軟硬體並施的災後重建政策。
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訴說 311 的故事，傳承受災的記憶：語り部與逃生體驗
為了記取教訓、不讓亡者白白犧牲，致力於受災記憶傳承的組織陸續培訓出「語り部」（karitabe）——日文語境中的「說書人」。藉由災區步行導覽，說明當時的受災與避難情形，讓參加者能夠實地了解海嘯襲擊當地的情況，並進一步激發參加者對於如何防災、減災的思考，希望將 311 震災中的經驗與省思，可以透過語り部持續流傳而不重蹈覆轍。
位於宮城縣南三陸町的「南三陸飯店觀洋」，在 311 震災過後的 3 個月，就由受災的員工擔當語り部，帶著參加者乘坐巴士前往許多居民罹難的地區，在巴士裡說明當時海嘯侵襲的過程，並解釋之所以造成這麼多居民罹難的原因，希望透過訴說受災故事，讓參加者記取東北教訓，也希望大家不要遺忘 311 的慘痛歷史。十年過去了，南三陸飯店觀洋的語り部至今已累積超過 40 萬人參與，傳承受災記憶的導覽活動，也於 2019 年開始與宮城縣、岩手縣等地的語り部串連，希望將相關資源更有效地整合，分享給全世界更多的人知道。
除了語り部之外，東北各地不論是官方或是民間組織，也會不定期舉辦防災學習的體驗活動，讓參與者在指定避難場所裡，實際模擬海嘯來襲時的避難抉擇，看看如果參與者親身遭遇海嘯來襲的當下，所做的選擇，能否能讓自己順利避難。
例如釜石的「三陸ひとつなぎ自然學校」，就利用旅館「寶來館」後方的逃難山道，實地播放海嘯席捲而來時千鈞一髮的逃生影片，並在影片播放到需要抉擇避難方式的時候暫停，讓參加者選擇接下來的行動，藉此讓參加者了解到海嘯來襲當下任何逃生選擇的重要性，並教育人們面對海嘯的避難意識。
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更細膩的重建挑戰：受災者的心理支持
除了防災意識的傳承之外，東北復興目前也致力於受災者心理照護的工作。在面對更細膩的災後復興課題上，原定於 2021 年 3 月解散的復興廳，也在 2019 年宣布將任務期程延長十年至 2031 年，希望能在接下來的時日裡，盡力支持災民的受災後心理復原工作。
然而，心靈層面的照護並不是投入多少資源就能估量成效的課題，日本政府也仍須正視以下三個挑戰，才能有效支持到災民的心理需求：
（一）高齡者的災後孤獨
受到海嘯侵襲的東北三縣沿岸，大多數是高齡者比例高的地區。高齡者即便在震災中順利逃生，家園也已滿目瘡痍，必須前往組合屋暫居。倘若災後高齡者的親戚沒有能力照顧或是提供協助，這些高齡者往往需要長期住在組合屋中，或是前往老人之家居住。因災離開世居的家園，被迫落腳不熟悉的環境，附近也沒有熟識、能夠彼此照應的鄰居朋友，這種陌生環境所帶來的孤獨感，往往會影響到高齡者的心理健康。
（二）地方經濟困境
東北沿海的工作機會也在海嘯的侵襲中受到重創。受災者如果運氣好的話，原本的工作能在復興政策的協助下逐漸回復到震災前的狀況，然而更多的是隨著家園被摧毀、為了尋找工作機會而遷居到都市的案例，災後願意回到自己家鄉就業的東北居民仍是少數。更不用說在產業結構受創的情況下，薪資水平也不比從前。如果沒有能力移居都市，在家鄉也找不到能夠支持生活的工作，這樣的經濟壓力也會使災民身心俱疲。
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（三）心理諮商人員不足
面對受災居民的心理支持，日本政府在重建期程上認為還需要 5 年的時間，然而這種心靈層次、乃至社會關係層次的修復，實在很難以量化的時間精算。
儘管能夠倖免於難，卻有許多受災居民沒能熬得過災後的孤獨與憂鬱。過往雖然已有許多心理諮商人員以及相關 NPO 投入災民心理照護的工作，然而在受災範圍過大、災民眾多的情況下，心理諮商人員本身就面臨了人力不足，再加上諮商是份需要長期追蹤的工作，需要相關人員投入大量時間，人員的遞補與調度都考驗著相關單位的量能。
時至今日，受災地區仍舊努力提供各種場合讓受災戶能夠彼此交流，一方面希望可以從中建立彼此的連帶、促進社區活化，另一方面更重視在彼此的對話之中，讓受災居民沉埋在心中的孤獨、愧疚與悲傷等情緒可以發洩出來。
我們熬過來了，我們會繼續努力著
然而，原本期盼能在來年促進人與人交流機會的目標，在這兩年 COVID-19 疫情的影響下，皆戛然而止。疫情的隔離措施不僅影響受災居民的心理復興，深化了原本孤獨、缺乏交流的處境，更因為防疫的各種措施而侵蝕了原有的復興預算，影響到 NPO 派駐到現場的機會。
在疫情攪局的情況下，東北的復興之路或許會走得比預期更加艱辛，但我們無論如何都熬過來了，而我們都依然努力著。
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[1] 由於宮城縣北部以北的三陸海岸是谷灣式海岸，越靠近內陸海岸越狹窄，也造成海嘯被地形推高。
[2] 大川小學悲劇：大川小學位於宮城縣石卷市，校園後方就是能夠逃生的山坡地，然而由於校園是政府指定的海嘯避難場所，學校僅將學生疏散至操場，在未能即時往高處撤離的情況下，海嘯最終導致78位在校學生中有74名罹難。
[3] 釜石悲劇：位於岩手縣釜石市的鵜住居町，在海嘯警報發布後，總計有 241 位居民前往當地的防災中心避難（後來證實僅是將舊醫院改設為防災中心）。然而來襲的海嘯高度過高，將本應能夠安全避難的防災中心淹沒，最終僅 28 人生還。
首圖來源：劉學墉攝
