當元首召喚國民總意志

公投理由當再詳告國人

2004年2月1日 中國時報15版

張登及(政治大學國際事務學院博士、英國雪菲爾大學博士生)

老子說：「國之大事，唯祀與戎。」原本「天聽自我民聽」，但專制時代政府輕忽民意，所以辦的是「不問蒼天問鬼神」的「祀」；但「大事」還是要問的，這是好事。今日民主政府遭遇大事難斷，則不再祭祀就教鬼神，公民投票遂代之而起。但也以此可知，召喚全民「總意志」不是兒戲，如果連常識性問題也要「每事問」，只是凸顯政府無能而已。假如召喚「總意志」與「戎」(戰爭)有某種直接或間接關係，就更要臨淵履薄，不可輕率自為。 

眼下總統發動公投所提的兩個議題文本，依照公投法第十七條規定的「當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞」的條件，本應是與「戎」有關的大事，於是陳總統召請「總意志」—全民公投決之。之所以引發爭議，焦點在於陳總統文本所述內容是否符合召請「總意志」的條件。假定兩者確實有很大的差距而總統卻可以任意用常識性問題呼喚「總意志」，日後弊端必然叢生，有濫行擴權、浪費公帑之嫌。

但在野黨所建議的幾個解決辦法，如交由大法官會議裁定、修正公投法、甚至示意所屬縣市抵制作業、呼籲民眾拒絕領票等都屬不切實際。一來如果國家確有立即危難，國會集議與大法官審查不過貽誤時機，二來國人權利意識早已高漲，對新增權利來者不拒，要其反省「總意志」天天待命的後果，更是知易行難。何況以立法或司法機關裁判總統之公投判斷也不盡合理，則應如何使總統發動公投的情況得到規範和依據呢？

筆者認為公投法第十七條規定的理由其實相當客觀明確，不容由個別在位總統憑空專斷。也就是說，總統應當考慮「外力威脅」嚴重的程度是否「致國家主權有改變之虞」。每個國家都有專責國家安全與國防的專業部門，此等機構照講是要超出黨派的；這正是現政府執政以來矢言推動且引以自豪之政績。則當國家之生存確實有立即明顯之危險，非元首立即召喚「總意志」以為決斷不足以解決時，國防與安全部門必早已累積大量可靠之事証，並向三軍統帥作出客觀專業之報告。例如美英安全單位在對伊戰爭前也曾根據長期線報，得知伊國和恐怖組織確有合謀危及美英核心利益之跡證。於是英國首相布萊爾通知國會與全民，伊拉克有能力在軍令下達四十五分鐘後向聯軍發動生化攻擊。在「除了將男變女外無所不能」的英國「巴力門」(下議院，parliament)同意後，英國始行戎事，配合美國出兵。則雖然後來英軍得勝，其國民仍可從容考究行政部門有否疏失。布萊爾決大事前卜於國會的前例可以供我們借鏡。

考慮我國情況，總統不必也不宜在行使公投法十七條大權前，將國安部門的情報和評估巨細靡遺的公諸國人，如此反而有害軍機。但此種作為召喚「總意志」理由的專業報告，必須是存在而且堅實的。依據「檔案法」要嚴予保存，以供日後國會、司法部門考察，國人追究乃至歷史公斷。總統也理應在發動此種公投時，向國會與全民扼要簡報「致國家主權有改變之虞」的事證、危急程度和各種對策的後果。如此既保障了總統的行政裁量與緊急處分權，使元首可以據此評估並決定一般立法程序是否已經窮盡而無效，唯有訴諸國民公決；也預留了日後「總意志」問責於總統的依據。