德國「聯合內閣」行之有年,而共同執政的意義絕不只是權力分贓

更新 發佈閱讀 5 分鐘

(2023/10/19)

政治管理的是眾人的事,但管理的眾人並不代表可以隨意愚人。近來台灣的政治人物一直情緒性地喊下架XX黨,但這只能稱為是口號並不是理念。如果要實施內閣制,內閣選出來的總理如果理念貼近人民,就無需被下架,德國梅克爾(Angela Merkel)可以執政16年,就是典型政黨政治的內閣制結果。

德國政黨政治與聯合內閣

一般來說,民主自由的國家有多元的理念,是非常稀鬆平常的事,因為理念的不同所以會形成不同政黨的政治生態,這也是一定的道理。越是多元的社會,政黨就越多,在這樣的情況下,單獨政黨要贏得超過50%國會決議案的機會就趨近於零,否則就只能像台灣一樣每次為了讓某黨過半就要含淚投票。

和台灣一樣,德國的國會選舉選舉人有兩張票。第一張選票是選人作為民意代表,第二張選票選政黨,也就是選擇理念。基本上,德國因為是政黨政治,強調以政黨來表達民意的理念,所以第二張政黨票才是關鍵性的選票,因為第二張政黨票是決定政黨比例分配多少國會席次的關鍵。

舉例來說,如果A政黨得票率是25%,所有國會席次若總共有100席的話,該政黨的國會席次就是25席,如果該黨第一票被選出的民意代表有15人,那麼該政黨的另外10席就是該政黨不分區候選人的前十名補上。但如果直接候選人選上的超過所分配的政黨席次,那麼國會席次會自動增多到相對政黨比例所分配到的席次,因此德國國會席次每屆幾乎都不一樣。

德國國會席次每年增多,憲法規定最少598席,但2021年大選因為增額席次而達736席,是歷年來最多席次的國會。本屆國會於今(2023)年3月已通過席次縮減方案,把依照第二票政黨票的結果依比例擴大所有政黨席次的方案取消,才不會導致年年有國會席次持續增多的問題。

理所當然地,一個國會的決議案必需過半數才能通過,而執政者才能依據通過的法案來執行議案。因此這也使得執政的政黨須要有過半數通過決議案的能力。

德國是內閣制,總統只是虛位性質,因此在選舉之前相對有實力的政黨都會推出自己的總理候選人。各政黨總理候選人就是母雞,代表該黨的形象,而總理本身也多是政黨國會議員中的不分區安全名單,他不一定要是直接候選人,但他必須在往後的國會,能有資格被推選出來作為內閣總理的人選。如果他本身不具有國會議員身分,就不可能有被選為總理的機會。

德國的聯合內閣

一般來說,德國單獨一個政黨通常都不可能有拿到超過50%的選票,政黨在選舉之後就會思考如何組共同執政的內閣。聯合內閣的基本條件就是兩或三個政黨之間的理念必須可以契合,並且聯合起來的國會議員的席次比例必須超過50%,才能形成執政團隊,這種型態的執政理念叫做聯合執政。

聯合二或三黨的執政團必須在執政之前就簽好聯合執政的契約,這樣執政才能保證通過法案。為了找理念相近可以執政的政黨,拿到票數相對多的政黨可以選擇合作對象。通常一個相對大的政黨和相對小的政黨,如有超過50%的國會席次,討論好理念,簽好執政契約就可以執政;而內閣也會參考各黨得票比例來分配閣員。

如果大黨和小黨加起來席次沒有過半時,就會考慮兩大黨或三個相對比較小的政黨來執政。政黨之間都可以互相選擇,不過無論如何都必須在執政之前各黨會面,閉門討論好各自要執政的理念,互相磨合到相互之間可以妥協忍受的地步才簽約,簽約之後必須公開執政簽約的內容以昭公信,而不是只有權力的分贓。

大聯合內閣與紅綠燈內閣

梅克爾執政的16年,有12年是因為找單獨的一個小黨共同執政都無法過半,最後找第二大黨的社民黨一起執政才過半。這樣的結果,執政政黨超過國會70%的得票率,監督的政黨卻只有30%不到,在野監督力道過小,聯合的社民黨也必須為理念不同的友黨完全背書。

12年下來,社民黨的執政理念無法彰顯,對選民來說,投給社民黨幾乎等同投給基民黨,這對選民來說是無法接受的。因此他們的得票率也越來越低,最後幾乎瀕臨滅黨的危機。

因此2021年社民黨(紅色)承諾不和基民盟成為大聯盟內閣,衝高了選票,拿到25.7%的得票率,比基民盟多,而綠黨第一次推出自己的總理人選(目前的外交部部長)拿到14.8%的選票,比前一次選舉多出近6個百分點,自由民主黨(黃色)拿到11.5%選票。三黨(代表紅、綠、黃簡稱紅綠燈內閣)加起來過半,故可組成三小黨的聯合內閣。

要三個理念不同的政黨執政,三黨都必須妥協,綠黨與自民黨政黨理念南轅北轍,商討執政內容費時許久,經過十多輪的閉門會議,歷經6個星期才妥協出可以共同執政的理念。選舉結果到新內閣尚未形成的期間,討論期可長達6個星期之久,舊的內閣就是看守內閣,維持政府運作到新內閣成員任職。

政治是一連串的妥協與利益的分贓,但公開透明的聯合執政契約必須簽訂,這樣的政治才有誠信可期。

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2025/10/27
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