李柏翰|台灣的特殊處境與國際人權規範在地化

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2019-09-25
|閱讀時間 ‧ 約 10 分鐘
按條約法法理,一國須完成國家簽署、國內批准(ratification)、國際機構的存放(depository)等法律程式,始得成為一條約之締約國,而台灣並非眾多國際人權公約的正式締約國,理應毋須受到條約規定之拘束。
以ICCPR及ICESCR為例,中華民國在1967年就簽署了兩公約,遲至2009年始完成國內批准,但自1971年我在聯合國之代表權被中華人民共和國取代後,因不再具有聯合國會員國的身份,從而無法完成存放程式。然而雖不是締約國,台灣已主動批准兩公約,以展現自願遵守公約規範之意志,因此在國際法上,仍須受到自己單方承諾行為所生之法律義務的拘束。
除批准後通過之《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》(2009年12月10起施行),我國雖有意簽署其他1971年後通過之人權公約,但不得其門而入,因此折衷辦法為立院逕行通過各施行法,比如《消除對婦女一切形式歧視公約施行法》(2012年1月1日起施行)、《兒童權利公約施行法》(2014年11月20日起施行)及《身心障礙者權利公約施行法》(2014年12月3日起施行)。如這些施行法第2條所共同揭櫫,各公約中關於權利保障之規定,具有國內法之效力。
因此,就法律意義而言,在國際法上,若已完成公約批准手續的(如兩公約),則不論「存放」與否──多半僅為形式要件,而不影響條約拘束原則之效力──已生國際法上之效力。在國內法上,各相關施行法之目的係為將國際人權規範在地化,因為公約中之規定已內化(internalise)為國內法秩序之一部分,故無論係行政機關在決策或執行公務時,或法院在審理案件時,自然應依法行政、依法審判。
就此,本文將介紹台灣如何不顧外交困境,自成一格獨創國際人權法之實踐方法。

突破外交困境之人權公約國內法化

在陳水扁任職總統時,當時執政黨請求立法院批准兩公約,惟在野黨要求保留兩公約共同第一條關於民族自決(self-determination)之規定,最終在欠缺共識的情況下未完成批准。爾後於馬英九執政時,終於2009年通過兩公約之批准,然而當我國友邦代為提交批准書至聯合國秘書處時,秘書處以我國非聯合國會員國而拒絕存放,因此並未完成條約加入(accession)之所有程式。
儘管如此,立法院亦相應制訂了四份人權公約施行法,幾乎長得一模一樣,除皆以第2條承認各公約之規定「具有國內法律之效力」外,其第3條亦都要求相關規定之適用與解釋,「應參照公約意旨」及依各人權公約所設置之「委員會對公約之解釋」。此外,各級政府機關在行使職權時,更應符合各公約關於相關人權保障之規定──除避免侵害人權並保護人民不受他人侵害外,亦應積極促進各項人權之實現。
據此,我國雖非正式的締約國,但透過國內批准與立法,已確實向國際和國內社會展現接受條約拘束之意願,也因此條約遵守之監督方式(比如建立國家報告及審查會議等制度)成為一項關鍵課題,否則人民無從參與、救濟難以發生。
由於台灣尚非聯合國會員國,亦非各項國際人權公約的正式締約國,因而上述聯合國人權保障架構中的監督機制也都無法適用,那麼該怎麼辦呢?
根據各公約之施行法,各級政府有義務先行「自評」以開展人權保障之工作──即「優先檢視清單」──若有不符公約規定者,應於法定年限內完成增修法規並改進行政措施(除兩公約為兩年外,其餘皆為三年)。
CRC與CRPD的施行法進一步給予五年的通融期間,要求政府完成其餘相應之配套措施,並應分別成立「兒童及少年福利與權益推動小組」及「身心障礙者權益推動小組」;其中後者第10條第2項之規定,更表明尚未完成相關法規之制定、修正或廢止及行政措施之改進前,優先適用公約規定。
誠然,除行政與立法部門外,司法機關扮演之侵權救濟的角色亦十分重要,因此各施行法中都有規定,在適用或解釋公約時,應考量各委員會所為之權威性解釋,包括附錄、增補及決議、一般性意見、總結意見、決議、對國家報告之審查,以及接受個人申訴之處理等各類意見。
依法律體系與目的性解釋而言,可見這些立法意見亦應及於ICCPR與ICESCR約文之解釋。然而,在實際應用上,在各該施行法通過後,司法部門援用兩公約條文雖有明顯增加之趨勢,但對於一般性意見及其他解釋之適用,仍較為少見。

關於人權公約施行之監督審查機制

然而,若無妥適的外部機制,用以檢討國際人權規範在台灣的在地實踐,則難免仍有失其客觀性與中立性;因此針對這個情況,立法者在通過各項施行法時也已經考慮到了,均參考各人權公約關於國家報告義務之規定,要求政府建立相關人權報告制度──如兩公約與CEDAW施行法第6條,及CRC與CRPD施行法第7條等規定──以確保各公約人權保障事項之落實。
各公約之國家報告分別由法務部(兩公約)、性別平等處(CEDAW)、衛生福利部社會及家庭署(CRC和CRPD)彙整撰擬。以兩公約為例,目前所發展之具體實踐為:行政院邀請國際人權專家進行前置書面審查,並來台與政府、非政府組織召開審查會議;初次人權報告國際審查會議於2013年舉行。
事實上,兩公約與CRC及CRPD都是參考「聯合國模式」所進行,但CEDAW的例子較為特殊,因其初次國家報告係於CEDAW施行法通過(2011年)之前所為之,當時係因陳水扁前總統於2007年已簽署CEDAW加入書,遭到聯合國秘書長拒絕受理,惟政府與相關婦權團體仍自願撰寫CEDAW初次國家報告書,並於2009年發表。
然而在建置兩公約審查會議時,因參酌「聯合國模式」,之後CEDAW施行法通過後,明顯看到其審查機制之內容與形式也越來越有人權公約委員會會議的色彩:專家委員會閉門工作會議-->與非政府組織座談-->國家報告審查會議與政府代表即席回應-->與非政府組織第二次座談-->撰擬總結意見及建議之閉門會議à公佈審查意見之記者會。
圖表由作者製作
此外亦值得一提的是,如同「聯合國模式」,針對國家所提出之國家報告,非政府組織或其他第三部門之民間團體有兩種發聲並監督政府的方式:其一為撰寫影子報告(shadow report),即非政府組織針對政府所提之國家報告進行評論;另一為撰寫替代報告(alternative report),通常係針對特定議題提出觀察與意見。
這些方式不僅有助於專家委員更深入理解在地實踐外,也是為鼓勵公民社會在人權保障與規範上之參與。依目前的實務,非政府組織逐漸扮演吃重的角色,不僅有機會在座談時重申特定議題之重要性,亦得於審查會議中就政府針對議題清單之回應,即時向審查委員提出補充或澄清。

結論

有許多人會問,我國不是早已有憲法基本權專章,甚至《身心障礙者權益保障法》、《兒童及少年福利與權益保障法》等法,為何還需要人權公約國內法化?
實際上,根據各公約人權委員會經常提及之各項人權的指標暨基準評量(human rights indicators-benchmarks assessment),其中的「結構指標」(structural indicators)就著重在一國憲政與立法框架對人民各項權利之保護與促進,而人權公約在這方面則成為此評量方式之法源。
又,在實體法的層次上,一般法規並不盡然有參照國際人權規範及其與時俱進之解釋之必要,但施行法所賦予之解釋空間及其開放態度卻讓人民有法所據,要求國家正視立法怠惰、行政濫權或司法救濟不彰等情事。
相較於「聯合國模式」,具有台灣特色的公約報告審查機制卻可能產生的疑慮至少有二:審查委員之邀請與組成,不具有任意性;又,由各公約施行法主管機關主辦審查,而非獨立人權機構負責,恐有「球員兼裁判」之嫌。
事實上,經常為人批評的亦是,行政機關獨攬大局,不利因應結論性意見所為之後續落實與監督,比如同樣的問題在事隔數年後的另次審查會議從未改善等,因此專家之審查意見與建議的效力為何,仍有待觀察。
因此,在2013及2017年的兩公約國際審查會議中,審查委員會都作出關於國家人權機構(national human rights institution)設立問題之建議──即依《關於促進和保護人權的國家機構地位之原則》(Principles Relating to the Status and Function of National Institutions for Protection and Promotion of Human Rights,即所謂《巴黎原則》)儘速成立完全獨立且多元之國家人權委員會。[1]
獨立的國家人權機構,旨在保護並實現國家管轄下所有人「身為人」且「作為人」之尊嚴與自由。若國際人權公約是人權的清冊,那麼國家人權機構應確保統治者遵守國際人權公約的規範,因此它勢必得超然於國家機器之外,才有可能成為協助人民監督、平衡、尋求救濟,甚至對抗政府的後盾。
出於國際地位特殊性,台灣雖發展出獨樹一格的人權公約國際監督機制,但仍然缺少了具有統整意義且超然獨立的國內監督機制。無論最後是透過修憲改組監察院,或另立法定人權專責組織,吾人皆應盡力敦促束之高閣十幾年的《國家人權委員會組織法草案》早日起死回生。

[1] 參見《對中華民國(臺灣)政府落實國際人權公約初次報告之審查:國際獨立專家通過的結論性意見與建議》,2013年3月1日,第9段;《對中華民國(臺灣)政府關於落實國際人權公約第二次報告之審查:國際審查委員會通過的結論性意見與建議》,2017年1月20日,第9段。
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