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直接民主真的能讓人民更快樂嗎？談瑞士全民公投制度

公投，由人民投票決定政策的方向，是所謂的直接民主，也是瑞士政治為人熟知的一點；而瑞士也有代議制度，由選舉產生的議員在國會和地方議會中替人民行使權利。雖然瑞士的直接民主舉世知名，但嚴格說來，瑞士是半直接民主的國家。

全國性的議題一年公投四次，地方性的議題可和全國性的公投同時舉行，或者地方政府自行決定日期，不受中央政府約束，因此瑞士公民一年要投票的日子超過四次以上。通訊投票是一個選項，選票也可郵寄，海外的瑞士人也能參與國家內政。公定投票日和開票日一定在星期日，因為這天是多數人休息的日子。一年裡有好幾個星期日，民眾等著看開票結果。

瑞士國會大廈。Photo source : 瑞士國會

瑞士公投的作法，分為全國性與地方性公投，而地方性公投又分為州為主體的公投與一個小行政區單位的公投（die Gemeinde）。每一次公投的題目一定是一個以上，如果三個層次的公投在同一個週日進行的話，一個積極關心公共事務的瑞士公民可能必須同時關注3~8個議題。這並非每一個公民的腦力可以負擔，也不是每一個題目都與自身的處境相關。從2016年瑞士公民對政治滿意度的調查來看，52％的人認為公投題目的數量剛好，7％的人認為公投法案數可以增加，這兩類是對公投制度滿意的公民，約佔了六成；然而也有27％的人認為公投法案過多。

「即使不行使，也知道自己有公投的權利」

公投與選舉的次數多，但不代表人民參與度就高。與其他有選舉投票制度的國家相比，瑞士的投票率自1979年以來投票率就維持在45％左右，每年落差不大，約正負相差四個百分點。更細究投票人口與投票次數，約只有25％的瑞士公民每一次選舉與公投都參與投票；55％的公民選擇性的參與投票，並不是每次都投。總的來說，投過票的公民佔75％，擁有投票權的瑞士公民裡，更有高達20％的人從未行使過投票權。從這些數據可見，同一塊土地上，四個瑞士人裡會有一個極為關心國家政治、主動參與公共事務，行使選舉權來發聲；而五個瑞士人裡有一個人，對政治的參與度是零。

20％的不投票公民，已是國家人口的一大部分。伯恩大學（University of Bern）政治系教授Markus Freitag分析，完全不參與投票的公民可分為六大類，分別為：對政治完全無興趣者、對政治失望者、社會孤立者、無能力者、有意識反體制者，以及不投票但以其他形式參與體制者。在瑞士這些完全不表態的選民，仍有其細究之原因，不可完全被畫為一類。25％的積極公民中，也有極左和極右這兩大政治觀點壁壘分明的兩類。瑞士人是什麼樣子，不能一言以蔽之。

瑞士國會內部。Photo source : 瑞士國會

同一個國家裡，有極為熱中政治，也有對政治完全冷感的兩大群人。瑞士政治學的研究顯示，人政治行為的分野在於15歲~24歲的人生經驗。這個年輕時期的體驗是往後人生的基石，價值觀與信念皆建立於此。此後，會影響選舉行為還有人生處境與社會條件的改變。原生家庭對政黨的喜好，也影響孩子對政黨的選擇，與父母關係良好的孩子對於政策的看法和支持的政黨會走向同一方向；而親子關係惡劣的家庭，孩子的政治傾向與選舉行為也可能因為叛逆，選擇與父母的看法分歧。

直接民主制度真的使人民更快樂嗎？伯恩大學比較政治學教授Isabelle Stadelmann-Steffen認為，這個問題應該反過來說：「我們瑞士人如果沒有了直接民主制度，人民一定會很不滿，因為失去了一個重要的權利。但我們也不能泛論而言之，認為在其他的國家實行直接民主他們就會快樂。」一年四次以上的投票的確是瑞士公民的生活常態，即使不行使自己的權利，也知道自己有這個權利；一旦失去，便產生很大的失落感。

Isabelle Stadelmann-Steffen教授也表示：「民主有許多的優點，但是否讓人在私人的領域感到幸福，這點我很存疑。因為政治對多數人來說，並非生活裡最重要的事，只是一個附屬。」此觀點的確也顯示在投票率上，世人羨慕直接民主之全民公投，瑞士的平均投票率也只有45％。

公投，讓人民有權改變政策的方向

能夠衝高投票率的議題通常也與人民的生活相關。瑞士也有類似其他國家的現象，如日本福島核災使人們開始警覺核能的危險，那一時期瑞士綠黨的選票數激增，綠能的發展能見度也提高。福島事件過去幾年後，2016年核電廠全面退役的公投卻是雷聲大雨點小，沒有得到多數選民的支持，許多持反對意見的選民在意的是電價升高的價格問題。這個公投結果跌破了許多人的眼鏡。

中文裡「公投」這個詞，有全民投票自決的意思；在瑞士的政治語言裡，有其他的詞來細分自決題目的差別。人民或一個政黨若不滿現狀，覺得政府應該訂定一個新法案來解決問題，此時倡議的這個題目稱之為「Initiative」。若是國會通過一個法案，引起人民的反對，因此倡議新法案抵制國會，這樣的反對立場的公投議題稱之為「Referendum」。

在路上攀談路人，蒐集連署簽名，倡議政治訴求是公投成案很重要的前置作業。Photo source : 方常均

提出公投議題有一套文件作業流程和審核程序，接著在街頭擺攤，試以推廣政策的看法，或舉辦活動推廣理念，收集連署簽名達10萬份就達陣，可進入國會討論與全民公投的程序。因此，說服其他人也就成了瑞士生活的一面，少數人也有改變現況的能力和機會。

公投，這個直接民主制度的產生，其實建立在一個不信任的基礎上——這是讓政治人物（代議士）受到約束的機制。當政治人物無法執行人民交託的任務時，人民有權改變政策的方向。公投是一個制衡的力量，也就是國家的體制給予人民直接約束政治人物的權利；換句話說，也是懲罰政治人物沒有執行選民的託付。雖然每次的投票率高低不一，但對於要求政治人物傾聽民意、了解民情，公投在這點上已經起了相當的作用。

瑞士是多黨政治的國家，目前在國會擁有席次的有7個政黨，國會裡的右派最大黨SVP佔29％，左派最大黨SP佔19％。在地方議會擁有席次約12個黨，大大小小的政黨全國目前約有20個，有的小黨並非在所有語區都有支持者。或許在筆者書寫同時，已有政黨成立或政黨解散。

多黨政治的環境下，選民有不同的選項，Markus Freitag也認為：「政黨和選民之間的關係是很脆弱的，沒有從一而終的忠實度。今日工人階層的選民並不完全支持左派的社會民主路線，而可能選擇他們聽得懂的右派民粹的語言。」瑞士的政治板塊裡，目前並沒有一個可以左右政局的絕對大黨，黨派間的合作與制衡是政治的常態。

瑞士人或瑞士的制度是否都是大家想的那個樣子，這也取決於對這個國家認識有多少，從什麼樣的觀點切入，還有論述者所認識的瑞士人是哪一類。瑞士人政治參與權是自由、受保障的，也是每一個人從小在生活中耳濡目染的。筆者認為，瑞士這份有選擇權的政治自由，得以容納所有的聲音，也應當是民主讓人快樂的原因。

補充【德語關鍵字】：

選舉投票  wählen

公投投票  abstimmen

政府  die Regierung

國會  das Parlament

政黨  die Partei

綠黨  die Grünen

封面圖片來源：方常均

編輯：熊編