為什麼我國立法院常被批評為「黑箱」？

文/廖斌洲

（立法院三讀是什麼？）

Q：最近因為疑似澳洲間諜王立強的事情，民進黨突然又硬起來了，本來說有爭議、不敢通過的代理人法案，現在居然又在立法院提案一個版本叫做《反滲透法》。

很奇怪的是，為什麼先前基進黨和25位民進黨立委，以及時代力量分別提出關於「外國代理人」法案的時候，民進黨說因為爭議太大沒辦法通過。

為什麼現在因為這件事情，又突然說可以通過呢？

這就關係到一個我國立法院現行制度裡面很重要的一個制度，叫做「黨團協商制度」。

在展開這問題之前，我必須先介紹幾個基本概念，我們再進入問題進行討論。這幾個概念是：「三讀」、「委員會」。

到底什麼是「三讀」？

關於「三讀」，這是一般民主國家的國會都有的程序，確保國會審查法案過程的嚴謹。

一讀，主要是由立法委員和主要其他政府機關（行政院、考試院、監察院、司法院）所提出的法案，由主席宣讀後提給院會討論，一讀結束後，通常是法律案的重要階段，因為在這一讀到二讀之間，會送交立法院的「常設委員會」審查。審查完，才會送到二讀。

一般的議案，只要二讀通過就可以。但是，法律案和預算案，一定要經過三讀的程序通過才能生效。（《立法院職權行使法》第7條）

從一讀到二讀過程中，如果出席委員20人以上連署或附議，可以直接交付二讀。

《立法院職權行使法》第8條第2項：「政府機關提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委員會，提報院會朗讀標題後，即應交付有關委員會審查。但有出席委員提議，二十人以上連署或附議，經表決通過，得逕付二讀。」

什麼叫做「黨團協商」？

我國由於1999年到2005年在《立法院職權行使法》的修正，在第68條到第74條詳盡規定了「黨團協商」制度，讓有重大爭議的議案，得以在委員會後，進行協商。

在一讀到二讀之間很重要，因為一讀過後，通常就會送交立法院的「常設委員會」，我國立法院有八個常設委員會（內政、國防外交、經濟、財政、教育文化、交通、 司法及法制、設福及衛生等八個）。

在一般民主國家當中（尤其是像美國這樣強調權力分立的總統制國家），委員會階段是最重要的階段，這階段可以召開公聽會，找相關專業人士來討論法案的各個面向議題，讓法案審查過程更為嚴謹。

在「專業委員會」到二讀階段之間，還有一個特殊情況，通常就是「黨團協商」產生的情境。

根據《立法院職權行使法》第68條，詳細規定了「黨團協商」產生的三種條件。意思是，只要具備三種條件中的任何一種，就可以進行黨團協商。

三種條件分別是：（1）各黨團或院長請求；（2）委員會決定不經由協商，但出席委員提出異議，經由10人以上連署或附議；（3）各委員會審查議案遇有爭議時，主席可以裁決。在上述三種情況下，那就可以不用經過委員會和黨團協商，就直接交付二讀。

一般提案，只要二讀就可以通過，但是法律案和預算案必須到三讀完成才可以，是比較需要嚴謹審查的。

Q：你講的一讀、二讀和三讀啊，我們一般民眾根本不懂，也很少人想要懂。

可是好像往往魔鬼藏在細節裡，因為民眾對於國會運作不懂，所以讓立委有操作空間。那我就想問，以前到現在，我都常聽到，國會運作就是一個「黑箱」，常常關起門來搞「密室政治」，到底是不是這樣？

好問題。

一般而言，我們認為立法院會有黑箱，是因為我國立法院非常著重「黨團協商制度」。

其實，各國國會當然都有政黨的黨團，黨團之間也會有協調機制去討論重大議案。但是我國的立法院，由於以前進行改革時，為了強化朝野溝通機制，確保少數黨團聲音被重視，從1999年開始就設計了這樣的制度。

黨團協商制度的優點有：

一、確保小黨的發言權：三個立委就可以組成一個黨團。如果任何一個黨團沒有在黨團協商過程中簽字同意，黨團協商就無法完成。

二、提高議事效率：黨團協商制度一開始設計的原意，就是要確保，在朝野沒有共識的法案或議案，一旦反對者杯葛，就無法通過。

黨團協商強化了各黨協商的機制，有助於確保議事效率的提高。然而，這種優點通常只是理想上。在實務運作上，也造成了所謂「密室政治」、「私下交易」的批判

黨團協商的缺點有：

一、弱化「專業委員會」的功能：理想的情況，立法院的主要法案應該放在各個專業委員會裡面審查，因為在這階段，各種專業見解，得以透過比較細緻的討論（例如：召開公聽會），讓法案完整化、更加優質化。

然而，「黨團協商制度」的出現，造成許多立委在重大爭議的法案上，不敢在委員會當中，完整地表達自己的見解。

尤其在面對涉及高度利益衝突的法案時，更是如此。立委們可能會預期，讓黨團去承擔協商法案的責任。這無形中使得，「專業委員會」功能受到弱化。

強化大黨的「集權化」：原本黨團協商制度是用來確保小黨的發言權。然而，在實務運作上，大黨卻可以利用立院運作過程，繞過黨團協商，強行通過該黨團想要推動的法案。

因為在《立法院職權行使法》第71-1條，就給了大黨繞過黨團協商，直接交付院會的空間。

條文這麼規定：「議案自交黨團協商逾一個月無法達成共識者，由院會定期處理。」規定如果黨團協商超過一個月沒有達成共識，就可以直接送到院會，也就是到二讀去處理。這把鑰匙，是多數黨可以運作的空間。

以往王金平擔任立法院長的時候，面對黨團協商沒有結果的法案，會以沒有共識，利用立法院長的裁量權，不予處理，往好的面向說，是他尊重國會少數黨，往壞的方面說，是他利用這個職權，在國民黨內玩權力遊戲。

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