研究筆記：官僚政治論

筆記來源：

書名：公共行政理論入門書 (The Public Adminstration Theory Primer) 第二版

作者：H. George Frederickson（University of Kansas）、Kevin B. Smith（University of Nebraska）、Christopher W. Larimer（University of Northern Iowa）、Michael J. Licari （University of Northern Iowa）

2012年出版：Westview Press

官僚政治論在於尋求解釋，行政與官僚在政策制訂中的角色。學者採用類似的架構，通常否認那些支撐官僚控制論的政治/行政二分法，他們認為這種分法僅是分析上方便，但在理論發展上卻要付出高昂的代價。明確來說，透過將行政從政治抽離，這種理論建構雖然更容易處理，但卻刻意地忽視掉，官僚在政體權力結構中的重要角色。
因為官僚常態地會介入到政治行為，需要將官僚在政治上的角色，做一個理論性解釋，這也是很合理。政治， 一般地被界定為，價值的權威性分配，也就是誰能獲得什麼、何時與如何的過程 (Easton 1965; Lasswell 1936)。 眾多的研究確認，官僚常分配價值、決定誰能獲得什麼，也就是官僚邏輯地介入到首要的政治（politics of the first order） (Meier 1993, 7)。官僚政治論開始就接受，我們長久以來就可以看得到的現象：實務上，行政並不是一個可從政治切割出來、具有技術性、或價值中立的活動。行政，即是政治 (Waldo 1948)。
因此，官僚政治論尋求突破，對行政與政治的區分傳統，並試圖將行政之所以捲入到政治的層面，做出一個系統性解釋。大家都同意，如再以傳統理論來觀察，官僚的那些明顯的、重複發生的政治角色，根本無從解釋起。甚至那些贊同二分法的學者，也認知到官僚確實在扮演一個政治角色，他們愈將區分做嚴格處理，他們的論證愈加變成諷刺的反證。Woodrow Wilson and Frank Goodnow他們的文章、所處的時代，都是公行行政充滿政治酬庸、無能、甚至徹底腐敗的時期，他們都知道政治跟行政其實是整合在一起，而不是公共政策企業中可以完全分辨的二個部分(Lynn 2001)。其他著名的公共行政學者辯稱，當二十世紀前半段時，行政理論必須對政治做出解釋，同時認知到官僚的現實世界角色，也 承認這種角色，對本學科中能建構出一個更佳解釋架構，更是一個必要條件。
其中著名的學者就是 John Gaus (1931)。他觀察到，當聯邦政府將法案模糊的意圖，轉化成明確的政府行動時，他們並不僅根據國會命令來清楚執行，也會獨立地形塑那些命令，並自行運用政策制訂權限。官僚明顯地掌控著政治權力。就因為如此，那些想要理解公共機關的人，不能粗暴地就將行政從政治切割出來，並將複雜的行政留待給政治理論家來處理。如果官僚想要決定國家的意志，那他們就是政治制度，正如Gaus辯稱的，行政理論如果忽視這個就會陷入危險中。Gaus在他的公行 Review期刊文章所給一個最出名的句子，他拋下一個暗示的鐵手套，給那些建構行政理論的人：“公共行政的理論，就意謂著，也是在我們時代中的一個政治理論” (1950, 168)。是以，Gaus 簡潔地呈現出一個官僚政治論。

正當政治理論已經有一個廣泛智識發展史，我們距離Gaus 那時給的挑戰，已經超過半個世紀，這個挑戰對於公共行政的學生來說，還是一個很困難的目標。這裡的議題，甚至比那些控制官僚論，還要更複雜。這裡的目標不是在定位政治與行政之間的區隔線，也不是因為這個不存在，更不是要落實官僚對其民主政治的課責。雖然我們未能確定官僚政治是否有其重要性之前，以下對政治權力的疑問，才是我們關心的焦點：

(1) 在多大程度上，行政流程在違反民主政治流程情況下，可以決定公共政策?
(2) 是誰在影響、或控制著官僚權力的執行？
(3) 官僚代表特定服務團體或利益團體、推進他們的目標時，所扮演什麼角色？
(4) 在多大程度上，民選機構與官員會尋求形塑、或控制行政，做為一個他們取得自我政治利益的手段呢？
(5) 官僚權力的來源是什麼？
(6) 官僚是建立於層級與權威的非民選機構，到底它的重要政治角色，是如何跟民主政治的基本價值相符合？

如果以既知的官僚政治論來看，上述的問題是沒有簡單的答案。無論如何，很多研究都確認，對於系統性架構的需求，以用來解釋官僚在政治的角色。不同的回應已經提供很多的審思，我們可以從這裡更理解公共行政。

第一位學者，直接說出官僚政治論，就是 Dwight Waldo (1948)跟他的書 「行政國」（The Administrative State）。其實Waldo並沒有在他的書中，建立一個官僚政治論，但他隨後做了二個關鍵性貢獻，來鞏固這個理論。首先，他對現存研究文獻，做了一個破壞性的批判。他辯稱，公共行政學者一直繞著一個核心信念，漸增地來限制理論化發展。其中最關鍵的，就是堅信效率與民主政治是可相容，也堅信政府工作可以清楚地把決策與執行的領域區分開來。這些信念導致公行學者把效率當成公共機構的首要目標，想要發展出行政的科學，來極大化效率，卻忽略他們如此做可能的政治後果。

第二，可能是更重要的，Waldo辯稱，行政學者本身是由政治特定哲學來驅動。他在「行政國」書中，有很大部分都在論證，用政治哲學的五個關鍵議題，來檢視公共行政學術性文獻：

(1) 美好生活的本質、或一個美好社會應該像什麼？

(2) 行動的依據、或集體決策是如何制訂的程序是什麼？；

(3) 誰應該來統治的問題？；

(4) 國家權力應該如何與分配？

(5) 到底要集中化或分權化、一個單一國家或聯邦系統？

Waldo說，公行學者都尋求對這些議題的完美答案。從Machiavelli到Marx，公行學者有一個美好社會的願景：它是工業化、都市化、集中規劃的，沒有貧窮、腐敗、沒有財富過度集中化，科學是它的理想，浪費與無效率是社會公敵。這些學者都偏好一個行動的依據，就是對事實的科學化分析，應該可決定什麼是應該做的。正統的公共行政學，堅定擁護一種信念，那些人才是應該來統治：

“他們堅信，專家知識可以置入到現代政府的運作，而這也是公行運動的一個基本假定” (1948, 89–90). 帶著必備的才能與專業知識的科技官僚，等同於Plato在共和國（Republic）書中的護衛者角色。論及美國所特有的權力分立與集中化對分權化的爭議，Waldo 辯稱，公行學者鄙棄美國體系的三權分立，反而偏好、增加行政權力，犧牲立法與司法權的做為代價。他們更偏好一個集中化的國家。他們有信心，認為一個有專業能力、有完全權力和權威的行政部門，才能克服所有困難，並完成一個美好社會。

如果公行學者推進類似這種政治哲學，必然會引出對區分政治與行政的更多概念性困難：公行的學生要如何宣稱，政治不是他們的研究興趣主題，當他們的學科在擁護以上那一種意識形態呢？Waldo指出，行政常被宣稱是現代民主政府的核心，這個宣稱來協助合理化公行的整個學科。如果這個宣稱有任何優點，它在暗示，民主政治理論必須來跟公共行政打交道，同樣地，行政理論也必須跟民主政治打交道。作為實務解釋行政在政府中的運作與角色，更何況作為智識誠實的觀點，行政學的學生不能假定政治不存在，他們就不去處理政治問題。

Waldo 辯稱，之所以行政學者未能明確地把政治整合到理論發展，就是早期文化與知識環境的產物。當大家都沒法將公共行政學術起源定位出來之後，Waldo只能自行認定那些起源，是來自於20世紀初有影響力的管理學、行政學、和組織理論家，比如Woodrow Wilson、Frank Goodnow、Frederick W. Taylor。這些學者反映出不僅是他們當代的主流文化價值，也是堅信，科學是達到知識的絕對路徑，等同是社會最重要的活動。他們要處理的問題，就是一個在政治亂象中任人唯親與貪汙，所產生的沒效率。

結果這些脈絡發展下來，公行的學生就將效率當成他們的指導原則。「效率的行政」 明顯地等同「好的行政」，雖然效率沒有精確的定義。

當公行學者在操作化這概念時，他們指的是一個輸入-輸出率，以最小的輸入達到最大的輸出 (Waldo 1948, 201–202)。一個好的行政命令決策，也等同一個既定的輸入達到最大的輸出。正如Waldo指出，這是資本市場在商業運作上的基本概念，但對民主政府來說卻未必重要。公正、共識、特定利益的滿足，常是民主政治流程的行動依據，但這些依據並不一定有效率，事實上，他們常是無可避免地無效率。

然而，公行學者卻認可，效率是他們主要原則，又同時認可，民主政治，這個出名無效率組織方式，做為美國政治系統的中心原則。在發展公行理論時，這裡立即出現一個問題。改革時期的公行學術，焦注在科學方法、效率為指導原則、引入商業概念，亦即它期望在一個非民主政治的脈絡下進行發展。當公行的正統加入效率、商業、與科學時，民主政治變成跟這些完全不相容 (Waldo 1952, 85)。那問題來了，民主政治跟那些公行學術領域時的驅動來源，到底要如何相容呢？

Waldo辯稱，因為要認定民主政治是美國政治系統指導原則，公行學者為了解決難題，就用政治/行政二分法，從他們專業興趣中，先將民主政治排除。政府工作分開成二個運作，公行學者專注非政治層面，這樣也能將行政部門權力集中化，把官僚層級和權威定位為公共組織的組織原理，把更多責任賦予給技術官僚。只要這些改革能增加公行的效率，行政就要跟政治切割開來。理論上，公行的學科並沒有違反民主政治的平等主義。

Waldo很謹慎地指出，公行這些元老級學者並沒有在意識形態上，反對民主政治。他們是激進的改革者，願意接受民主政治，作為政府治理形式中，或一個最佳、或適當的浪漫理想。他們當時的現實是，公共行政充滿著組織散漫、外行當家、與欺騙。19世紀的改革從Andrew Jackson政府的發芽，意圖要將政府權力作分權化。民選官員數目滋生、立法者優先於行政首長，政府機構充斥著分贓制人員。。

如果行政是政府的核心，那這些改革的最終結果，在20世紀初美國民主政治，製造出更多的問題：公共行政充滿了無能、腐敗。公行為了效率與能力，它必須把政治清乾淨，學習科學與商業。要得到好的行政、好的政府，必須透過：權力集中化；機關以合理、科學管理原則運作；在文官用人，以技術能力為標準；保護這些科技官僚不受政治風向的影響。

Waldo認為，這些公行學者的政治哲學，並不是要篡奪民主政治，而是找出一個拯救它的必要補救辦法。Waldo說，要救民主政治，就不能忽視集中化、階層、與紀律，簡單說，就是一個公行格言，正事時要專制，下班時民主政治來做代價 (1952, 87)。理論上，行政正統的非民主元素，它強調效率、階層、與權威，都被視為對民主政治的服務，只要政治/行政二分法還在的話。在於一個遠離政治、並在強有力行政首長掌控下的一個有效率、專業運作的公共行政機關，必然能促進課責、效率與能力。如果以上都不成功的話，那我們知道是誰要被罵與為何被罵

很多學者指出問題所在，就是二分法沒有堅持住！當Waldo極細心地在他的文獻回顧中說，很多證據顯示，官僚對某些價值很上心，會在競爭性特殊利益中，以權力中間人角色來行動，立法者卻愈來愈依賴行政官員的專業與意見。行政理論不能忽視這些現實，就執意地發展自己的學科方向。最少，行政理論辯稱，民主政治的概念，以及它會有的混沌意涵，必須都要在放到行政理論之中。公行學者應該認知，他們的中心原則，效率並非是價值中立，效率與民主政治不相容也要好好處理 (Waldo 1952, 90)。

Waldo 建議，如果執意要建立一個科學的行政，必將會導致理論上的死路，因為科學事實上，一直在保存效率的原則，堅持把行政切割出政治 。他在美國政治回顧期刊發表一篇文章，他指出 Herbert Simon在於處理行政問題，特別去區分成事實與價值。Simon具影響力的「行政行為」（Administrative Behavior） (1947/1997)基本廢除掉了那些想要所謂科學原則或法則的行政學說。但 Simon卻想要保存科學的可能性。他辯稱，如果我們把決策放上事實，不是價值，那就有可能。對事實的決策，才是行政要做的，必須以科學態度，達到有效率的目的。Waldo說，Simon根本是把問題重複一遍，用制度劃分的方式，來取代政治/行政二分法。這樣還是保存了行政理論正統中的中心原則，效率！

效率，不能再做為這個學科排斥政治的護身符，Waldo辯稱，因為行政就是政治。從Waldo來看，效率 ，本身就是一個政治性宣示。例如，一個人如何評估，圖書館、或國防部的效率呢？如果效率被界定為輸出與輸入的比率，那他必須先選擇輸入和輸出是什麼，這根本不是事實性的選項。當在做這些選項時，這些選項無可避免地牽涉到價值，不僅僅事實，效率很難是價值中立的 (Stone 2002, 65)。如果公行硬要堅持它的正統原則是政治上中立的，Waldo 辯稱，它永遠不可能脫掉自己搞的理論束縛。Waldo的辯證對於Simon (1952b)，確實是很酸的回應，縱使Simon想要回擊，Waldo認為這個已經是公行的難以解決的問題。在Simon同時期還有一個Peter Drucker (1952)，他完全同意Waldo評語，因為大型組織基本上都帶有政治特徵，也認為 Waldo並沒有將他的論證推到極致。

Waldo 辯稱，行政理論的中心問題，就是一種James Madison在聯邦者第十號文件說的問題：你如何保存個人自由，卻沒有摧毀那種可使其實現的自由？對Madison來說，這是一種兩難，當我們想要建構一個強有力的政府比保護個人自由時，卻使它更容易受到，來自那些因自利而摧毀他人自由的力量的攻擊。對Waldo(1952, 102)來說，民主行政理論的中心問題，就是所有民主政治理論，都是要將民主政治跟權威的需求，整合在一起。我們如何建構一個理論，能一邊融合階層式、權威式本質的官僚，亦即是現代行政國家的基本，與當代政府的必要性，跟另一邊，那些民主政治中，似乎互相矛盾的平等主義、無效率理想呢？Waldo 給出這個大或全盤的問題給公行學科，但這問題又很需要把行政理論結合政治理論，無疑地激起我們去尋求一個官僚政治論。

在20年後接續Waldo的行政國後，出現一個初步的官僚政治理論，開始一系列檢視行政部門的研究。一個顯著的成果宣稱，政府的決策是來自政治行為者之間的交涉與妥協後的產物。這些研究專門探討行政部門，其中在討價還價架構中，最大的玩家就是總統。但總統卻不能獨享單向決策制訂權，因為他必須遷就行政部門內的眾多制度派系的利益。是官僚機關與官僚，在玩高層次政治，也常玩得非常順手。

這些研究都是離題的，且不是在理論上很明確的，來對比當代的搏奕理論（game theory），根本比不上，因為搏奕理論在解釋行為的高度正式與數學路徑，根本不太會錯。反倒是這些鬆散的討價還價架構，只是提供一種實證上的研究方便而已。最出名的官僚政治論，包括Samuel Huntington (1961) The Common Defense (1961)、Warner Schilling（1962）討論國防的文章、還有 Richard Neustadt (1960)的總統權力。官僚與行政部門官員在這些書中都不是被描繪成執行的中立代理人，而是在決定國家意志時的主動參與者。所謂官僚政治論，即建構在行政部門在這個討價還價遊戲之中。

接著，第一個試圖找出更完善架構的就是The first Graham Allison(1971) 的「決策的本質」（Essence of Decision），後續由Allison and Morton Halperin (1972)補充。Allison在他的書的第一個焦點，就是解釋為何美國政府與蘇聯在古巴飛彈危機的反應。當時核子戰一觸即發，政策也是很重要，但Allison卻把研究不受限於個案研究。本質地，他提出一個更廣泛問題，直接觸及官僚政治的核心：為何政府要做什麼它要做的？換句話說，政策是如何做出來的？誰決定或影響它？要給這些問題找答案，Allison提出三個理論模式。

第一個，就是「理性行為者模式」（the rational actor model），Allison 稱之為“Model I”或古典模式。the Model I假定，政府決策都是一個單一行為者，在尋求其自我利益的策略滿足時，所做的結果。第二個，Model II ，來自組織流程典範，認為眾多的行為者都涉入，而這些結構性流程是透過高度標準化操作流程（standard operating procedures ,SOPs)所得出的。當問題出現後， Model I 假定政府將辨識出這問題要如何回應，評估這些行動的後果，最後選出一個能利益極大化、成本極小化的理性行動。對照地，Model II假定，政府不會去計算那些成本利益分析，而是依賴組織例行運作來制訂決策。 不會去尋找所有可能的回應，但卻緊緊循著標準流程，也就是，當X發生，我們就做Y的公式。

Allison (1971)以及 Allison and Halperin (1972) 對官僚政治的開創性研究，卻跳脫了Model I 和 II，他們找出第三個模式，Model III，或者稱為官僚政治典範，來解釋政府的行動，其實是行政部門的多元組織元素互動，在討價還價與妥協後，所產生的結果。Allison的官僚政治模式，由以下四個前提所建構成：

(1) 行政部門是由，帶著不同目標與議程的眾多組織與個人，一起來所組成。任何既定議題都會引起這些些行為者的注意與介入，也把他們的不同利益和動機隨之帶入。

(2) 沒有一個占優勢的個人與組織存在，換句話說，沒有任何行政部門的行為者，可以隨心所欲的行動。總統，在某些事務上，或許是最有權力的行為者，但他將不會是唯一行為者，他的影響力是有限的。

(3) 最終的決定，就是政治結果。政府決定要做的事，就是經過政治流程，討價還價與妥協後的結果。

(4) 制訂政策與執行之間有著差異性。一旦行動被決定後，執行這個決定的工作，即交付給那些要再細部決定行動的人。決策反過來，卻被操作程序、與那些執行者的利益所改變 (Rosati 1981) 。

把這些當作起點，一個政策分析師的注意，會立即放在行政部門內的官僚身上，探討他們的權力與政治。當範圍僅限於行政部門時，Allison的模式，將行政與政治幾乎混合一起，似乎在回應當初Gaus給我們的挑戰。對於研究官僚，Allison (1971, 144)說，這個遊戲就叫政治，在政府階層制度中的行為者之間的討價還價。政府的行為，就被理解成一種殺價遊戲的結果。Model III 看到行政部門是半自主的組織鬆散地組成，並非齊聲運作，在策略上也不會齊一，但在不同議題上，依據他們對國家、組織與個人目標的自我概念來判斷。 這些半自主性組織與個人，不會以理性自我利益或SOPs來行動，而是透過來回政治談判得出結果。

從這四個前提，Model III系統地來解釋特定政策的基本問題：

(1) 誰在玩這個遊戲？換句話說，什麼機構或個人在特定議題上有重要的關連，誰的行為對於這個議題所做的政府決定與行動，會有重大影響力？

(2) 是什麼來決定這些玩家的立場？這問題是Allison所假定的，「你會站那裡，是由你坐做那裡來決定」。不同的組織與個人，對一個議題，必會有不同的偏好，那些是應該做的，都是基於他們對目標、價值與使命的不同感受。

(3) 這些玩家的不同立場是如何整合成為政治決定與行動呢？一旦在一件既定議題上決定誰要被涉入，他們的利益與目標是什麼，這些挑戰將會被這些行為者來，透過討價還價以滿足其的偏好程度來評斷。這也意謂，要決定玩家的相對影響力。Model III假定，討價還價是高度結構化，亦即行動管道與遊戲規則，決定玩家之間的權力分配流程(Allison and Halperin 1972)。

Allison的官僚政治模式，對於官僚的研究產生一個顯著性衝擊。不是因為提出一套前提來解釋研究，更是理解官僚的政治制訂角色，一個可行的理論。Model III對公行學術的理論發展，所產生的貢獻，絕對不可輕忽。只是雖然Allison增加了公行領域的理論進展，Model III當成一個官僚政治研究的通則性架構，還是很難說全面性成功。Model III 的假定相當吸引人：政府行動是行政部之間組織的討價還價成果，這些行為者有他們自己偏狹的利益，他們能這些利益，轉化成政策，端賴於他們的在此中間的角色。這些假定邏輯地導致可測是的前提：政策結果將反映出在這個討價還價遊戲中的偏狹利益，也反映出這些遊戲中玩家的相對權力，這些玩家的權力將由行動管道或正常化流程來決定。不幸的是，隨後的學者都對，提出這些假設實證上的有效性、以及支持這些假設的概念架構，提出諸多疑問 (Rosati 1981; Rhodes 1994; Bendor and Hammond 1992)。

諷刺地，有一個其他研究官僚政治的言外之意，就是Allison的Model III，並非太過於野心，而是在範圍過於侷限。Allison的架構，留下太多組織議題沒有探討，跟其他大多數需要整合的架構一樣，它僅專注於行政部門。很多學者都表明，官僚政治不限於在行政部門的討價還價遊戲，基本上它可以涵蓋一個廣泛性權力結構，包括國會、法院、政府間關係、以及大眾。這權力結構的本質與脈絡、官僚在其中的角色與相對影響力，都是高度端視於組織議題。在政治體系中權力如何被分配、如何被決定的過程，官僚是如何影響政策決定，這些都一再證實官僚的重要角色。

官僚政治論有著二個關鍵性組織層面。第一個是行為層面。這裡的首要目標是，解釋為何官僚組織和官僚做出什麼是他們做的。一般性假定是，官僚追求重要公共使命，並做出眾多政策決定，但只有來自法案的模糊性，作為他們的行動的指引。如果立法部門和制度，僅僅部分地說明什麼是官僚要做的，以及為何要做的理由，那其他又是什麼可以來解釋呢？第二個層面是制度結構與權力的分配。這裡的首要目標是，理解一個官僚權威正式設計、它與其他制度之間關係、其所管轄的方案和政策，是如何混合一起，來決定廣泛的政治行為的相對政治影響力。

對官僚機關與官僚會有政治行為的解釋 ，可以早在組織理論文獻之中找到。比如，Robert K. Merton (1957) 辯稱 ，制度化結構如古典的官僚體制，會形塑在其中工作者的的人格。一個官僚化環境，據Merton 辯稱，會壓迫人去遵從某些期望的行為樣式，如遵守法律、井然有序的、注重細節。就是這些壓力，官僚們常會把規則當成目的，他們謹守SOPs，縱使這些都已經阻礙到組織主要使命了。William Whyte Jr. (1956)回應同樣的主題，在他的 The Organization Man書中，他研究出美國公司的經理，都有意地將組織目標，改為他們自己的目標，將他們的人格歸入到他們所服務的公司。官僚行為的病態的同樣論證可以從David Osborne and Ted Gaebler(1992)的政府再造（Reinventing Government）書中看得到。

如果組織結構可以改變一個特定制度，以及在其中的個人的行為，這對於那些尋求解釋官僚在政策制訂中角色的人來說，意義就很重大。如果官僚決定哪些權威性價值的分配，組織環境又幫助決定這些決定是如何做出來的，那組織理論有這種可能性，來解釋很多如何與為何官僚在 扮演它的政治角色。

組織行為論對官僚政治論的關鍵貢獻之一，就屬 James Q. Wilson(1989)的古典：Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It。Wilson跟Allison 也提同樣的問題，雖然他比較注重在行政事務。不問為何政府要作什麼是他們做的，Wilson (1989, 88)問為何官僚要作什麼是他們做的。Wilson辯稱，官僚在他們有其裁量權，決定的因素有很多。當官僚可以自由做出行動的選擇時，他們的選擇就反映出他們的誘因，這些可能來自工作量上管理的需求，有些來自在工作地點中，同儕與專業同事的期望，更有可能出自他們自我信念，或者出自客戶的需求。在 Wilson貢獻之前，很多學者都在爭辯，裁量實際把官僚變成政策制訂者，也是政治行為者。Wilson的成果，把裁量是如何、和為何產生政府行動，提供了一個豐富又精細的研究。

Wilson 提出一套例子來發展這個論證，他用二次大戰中的德國軍隊、密西根與德州監獄系統、亞特蘭大的公立學校做例子。有成功、也有失敗的例子。 Wilson 要解釋的是，為何那些機構會成功或失敗的原因，並找出來這些官僚績效的變數。要達到這個目的，他就涵蓋更多知識領域，使得更難以整合。

Wilson 開始的假定是，官僚機關與官僚們的行為，都是具有目的性的。也就是說，這些行為都是受到某種目標或目的所激勵。他不認為，這些驅動官僚的行為的目標會是全盤地、或者大部地是由立法者來決定。他注意到，官僚的任務使命，是被封在模糊的法律中，模糊且扭曲的要求去最正確的事，只是政治上吸引人而已，但對於期望官僚要做的特定行動，一點也沒有幫助。用Wilson的話來說，這些目的並沒有界定出操作者的工作項目，意謂著他們沒有告訴第一線官僚，什麼是他們應該要做的。這些勞動者，Wilson(1989, 33-34)稱為操作者，是在既定組織中，那些實際地操作的人，比如學校的老師、警局的巡邏警官、或者軍隊的士兵。

當目的是模糊、甚至相反的，官僚不能就直接執行工作，或決定那種方式來達成政策目的。某些東西，超出政治/行政二分法的政治那一邊政治產出，必須用來驅動官僚的行為。但某些東西是什麼呢？什麼決定警察在打劫現場，教師在課堂、士兵在戰場時的行為？ Wilson 提出數個可能解釋：情勢必要性（situational imperatives），每天都要回應的，同儕期望、專業價值、與意識形態。他也同意，規則會替代目的。當目的是模糊，僅是遵循既有的程序，按表操課時，這時就會導引操作者，做出逃避風險的行為。Wilson (1989, 91-93)認為，大多數大型組織，或者很多公共機關，都有他們自己特定風格。他們對組織目的會有持續的模式化思考，和如何達成目的的最佳方式。把這些都混合一起，就成了組織文化，以做為組織教育其新手的社會化教材。

Wilson 並不只有找出操作者的行為激勵因素，他還辨識出二個其他種類的官僚：中層管理者、高階首長。所以他就找出每一個層級行為的系統性元素，以及他們是如何互動的。比如，他辯稱，公共機關的中層管理者跟私人公司的同階管理者，有著不同的限制。基本上，公共機關的中層管理者，必須清楚地知道組織的任務使命，如果他們要指揮與協調底層的操作者時，高階首長必須能夠護衛那個使命，並支持組織進一步達成目的。在公部門，縱使是最底層的行政都還是很複雜，因為公共組織並不能控制他們的使命，更不能單方面地控制管理的元素，必如收支、人事、以及手段等。

Wilson(1989, 365)認為，要找出成功的官僚機關，就是那些機關首長能清楚瞭解任務使命、辨識要達成使命的任務，再來根據這些任務，進行組織工作分配，提供足夠人力，這些人力或下屬必須有主導權來完成任務，而這個些條件對公共機構的複雜環境來說，確實是一大挑戰。雖然 Wilson承認，要在日常運作中訂出明確的目標，作為民主流程的最終產品，這是相當困難的。如果一個政府的行政部門被賦予更多主導權，如果政府的民主制度並沒提供明確目的，最可能的結果就是，把更多的政策制訂權，轉手給官僚。在官僚機關中，這種訴求更明確的任務使命與更少的集權化，Wilson要的變成是太過於規範性。透過管制鬆綁的組織重組，變成一種官僚政治的擴張，而並不滿足大眾所欲求的目的。組織可以幫助我們，不僅看到官僚機關與官僚是如何行為，也可看得權力與影響力是如何在政治體系中的眾多行為者之間被分配的。

政府組織，或正確來，組織重組，是公行學科的很熟悉的主題，也是美國政治的長期特質。從20世紀進到21世紀，很多批判家都認為，政府的最大問題就是缺乏管理。換句話說，政府基本問題就是行政，因為它組織與運作，都無效率。公行學者對這個問題的正統回應，就是把政治/行政二分法擺上來，如此政府組織才能有功能性責任、變成一個邏輯性階層，權威分配正確、依據每一個階層各自的責任。經過每一任政權更迭，這些偽裝的訴求不停被重複，而Waldo跟Gaus都指出，其實這些都是沒有概念上的證據來支持。那些想要用組織重組，來達成其目標的努力，一旦遇到政治困難就完全失敗。

最近數十年來，大家都放棄了這種正統解決方案，轉用一種新型組織典範，就是把經濟與效率的市場取向管理實務，帶入到政府組織。所謂克林頓政府的「再造」運動，就是在清除階層組織，尋求顧客，重視績效先於課責。只是這個再造也遇上了政治困境。不管是傳統的方式，要集權或依賴科技官僚，或是不要太傳統分權化但依賴市場機制，二者預見的目標還是一樣：透過組織重組，改善政府的效應與效率。

有學生在研究官僚政治的組織連結，常辯稱，之所以政府組織重組一直是公共議題，之所以它從來不曾達到其目的，就是因為政府的行政部門組織幾乎不跟經濟與效率扯上邊。政府的行政部門組織提到就是，權力和政治。其中對這論證有一個精明學者，就是Harold Seidman（1970），他的書（ Politics, Position, and Power: The Dynamics of Federal Organization）幾乎一出書後，就被視為官僚政治研究的一個里程碑。Seidman主要論證是：一個政策或方案的制度定位與環境，以及治理其的組織結構、流程、和程序，可以決定這個政體內的權力與影響力的分配。這些分配，包括行政部門官僚之間的權力分配，也包含聯邦政府三權分立、聯邦政府、州與地方政府之間，以及政府和利益團體之間的平衡。正如Allison、Richard Neustadt與眾多學者展示的，在行政部門的官僚政治，確定影響著政策。類似Seidman的學者則建議，官僚，他們的組織、人力、權威與責任，都介入，或者常是更廣、更激烈的政治遊戲中。 Seidman為了找出支持的證據，他用一個政治眼鏡而非行政眼鏡，來檢視行政部門中很多出名的反常案例。從公行正統的角度來看，很多行政部門的元素都是有悖常理地被設計出來。比如重疊管轄、不明確指揮鏈、指派給機關的方案，常不是組織的功能優先性、使人困惑的組織流程與程序。對長久接受二分法、推崇效率的公行學者來說，這些都不是合理的！

但換成政治角度，就變成合理了！比如，五個聯邦機構負責銀行、儲蓄與借貸、與信用合作社。為何要這樣重複呢？為何要把這些資源浪費、無可避免地盤戰、以及管制的權力都搞混了呢？要行政正統人來做，一定會把所有五個整合成一個。但銀行業卻會抗拒這樣的行政集權化。為什麼？ Seidman (1998, 14)辯稱，因為重複允許商業銀行，可以依據他們的個別活動，去選對他們有利的管制者。重複，卻把權力從管制者轉出，給了被管制者，也使銀行對國會更有影響力，來保證維持這種偏心式的銀行管制行政。這不是效率或效應的問題，而是對管制儲蓄機構的一個政治上可欲的方式。

用政治眼鏡看聯邦機構，可以得到更多理解為何方案與政策會成功或失敗的深刻見解。之所以某些方案和政策會失敗，是因為他們被指派給一個機構時，卻跟其首要任務使命離太遠。類似指派與組織議題，決定的不僅是方案的成功與否，但有事政治權力的平衡。當一個方案被指派到行政部門後，會因是獨立機構、政府企業、或其他更多政府機構，就會產生不同指揮鏈與課責。制度類型，是以會決定，到底權力與影響力對於一個既定方案，在行政、立法、與不同組織、利益團體之間是如何被分配的。

因此，我們期望國會對行政部門的組織形成，應該會非常感興趣，也會積極介入到行政上。Seidman 辯稱， that 一個最重要的，為何這些行政部門中，偏心式的組織組織形成原因，常是立法部門內的不同組成，在進行政治權力的操縱，所導致的結果。國會委員會，有史以來就會以高度自主性小立法單位，很例行地運作，並努力尋求對政策的優越管轄權(Seidman 1998, 27)。

官僚的政治重要性，不僅是對總統、國會，也是對廣泛地，有組織的利益而言都是。Seidman 指出，公共官僚 都會有一個平行的私人官僚，比如接政府外包的私人企業，也會想保持現狀。外包給私人企業來執行不同公共功能，本來就有優點。私人企業不會有高度監督和課責，這樣就會有公共機關缺乏的操作彈性。引入私人企業做政府的事，也可以減少公務員的數量，也會減掉薪水的壓力，這些都是總統想要在處理膨脹的官僚數量時，最重要的政治考量。但縮減人力與組織，也同時放棄了課責與那些接政府外包的私人企業，因為他們的生計更依賴維持現狀(Seidman 1998, 15)。

事實上，官僚政治已經超出官僚本身的範圍，這也是Laurence O’Toole (1997b)警告，必須嚴肅地看待網路。在公行中，網路被視為一套組織，以互相依賴方式連結，共享目的、利益、資源與價值。這種互相依賴性所包括的，不僅是公共官僚機關，也是其中、二者之間、介於之間的所有不同政治管轄，也包括私人和非營利機構，大家都在創造新的組織形式、管理實務，以達成集體或公共目的。

O’Toole (1997a) 辯稱五個理由，來說明網路化行政愈來愈重要：

（1）惡劣的政策問題，需要將很多不管是政府內或外的行為者動員起來。類似問題都是多重原因的結果，典型上都跨到不同的管轄領域。單一機構將不能把問題處理，而沒有來自政府內外或不同層級的協助。

（2）對有限政府的政治需求增加，卻不減少行動需求，這就給那種透過契約的非國家行為者的網路，興起的機會。正如我們將在第五章提到契約外包。

（3）要求官僚對大眾負起責任，自然地就會引到要納入公民與企業。網路實質上會增進對大眾的課責，但我們不清楚的是，是會產生我們所企望的民主效應。

（4）當複雜化方案評估會顯示出非直接性、第二類政策校應時，執行的網路就會出現來反映這些關係。

（5）O’Toole (1997b)記載，很多法案都有很層要處理，這就需要方案經理人去適應網路化。比如交通運輸方案經理人，在處理殘障人士的權利時，就是如此。

O’Toole’s (1997a) 以網路化官僚的世界，給了重要問題，讓我們深思官僚政治、治理、課責。這些網路會威脅到、還是提升民主政治呢？正如更多行為者都在介入官僚的決策時，我們是否應該改變對官僚的課責與監督呢？那機構又如何在網路中揮舞政治權力呢？一些近來研究，辨識網路的黑暗面，網路經理人回應網路的方式，是受到政治影響，網路實際上在惡化已經既存的不公平性 (O’Toole and Meier 2004) 。這些使得更多質疑，網路環境中的政治權力的意涵與本質。其他擔心的，還有在第5章，就是把國家變成空洞（hollowing out of the state）。

明顯地，我們需要理解一個網路化官僚，但我們不清楚的是，自從1990年中期後，有沒有取得理論上的進展。大多文獻都焦注在，如何管理網路化系統，而非討論對政治與治理會產生的意涵 (O’Toole and Meier 2004). O’Toole and Meier 認為，網路應該被視為政治制度，因為他們的成立通常是為了政治理由，也常帶有政治意涵。政府外包化或民營化的決定，本質上就是政治的，他們涉入那些決定要把國家權力做轉移，也代表要把公共資源移動給其他網路成員的選擇，包括私人公司或非營利組織。但O’Toole and Meier 呼籲要焦點放在政意涵上，這領域還沒產生一個必要成果。Scott Robinson (2006)則辯證，我們缺乏這種概念化工具，以用來理解不同類型的網路會有什麼治理意涵，以及政治脈絡如何形塑他們的創立、會員資格、目標與結果。現存網路行政持續增長，但卻很少理解它對民主價值會產生的效應，很難找出一個較好的例子，作為理論發展的標準，這事實不僅在官僚政治，也是在公行整個領域。

Seidman、O’Toole, 都描繪出，官僚有著高度政治本質，但那些想要政府行政部門夠有效與有效率的努力，會持續失敗，只因官僚的真正目標根本，不在效率與更佳的管理實務。反倒是，組織重組來自政治權力，這也總統、國會、以及其他政治行動者為何介入行政的理由。組織重組變成政治一種長期性，也變成自我追尋的起源，一個政治目標，卻沒有行政策略在支持。

可惜 Wilson和 Seidman的論證，都沒有建構一個可完全發展的理論架構。Wilson (1989, xi)明確地質疑，組織行為是否可能找得到一個全面性的理論。Wilson 和 Seidman同時提供一系列可驗證的前提，來建立出理論架構。從Wilson他提供一整組假設，可以來觀察官僚行為，是否有目的替代效應出現。Seidman的分析，組織與行政都圍繞著高度政治性，所以會出這種偏心，用來界定傳統理論架構，也是合理的。總的來說，兩人都幫助我們更容易地解釋，官僚為何做那些他們要做的事。

雖然Seidman和Wilson提出都是論證的，而非理論上，需要更多的組織文獻、以及更明確努力，來找出能解釋這些官僚為何沈迷在政治的行為。舉例來說，John Kingdon (1995) Agendas, Alternatives, and Public Policies就解釋，為何政府提及某些問題時，卻同時忽略其他。Kingdon的分析，顯示政府機構在形塑公眾議程上，扮演很重要角色，不能說是在決定議程優先性，但扮演政策社群中關鍵成員角色。這些社群每個人都有其利益與訴求。一個分裂的社群，會把政策提案的支持消失殆盡，以致失敗就在眼前 (Kingdon, 1995, 116–144)。

底線是，組織理論幫助Wilson和Seidman，把網路行政的新增重要性突顯出來，也給出大量證據來說明官僚的政治角色。只是，組織理論並沒有提供出一個全盤解釋。

代表性官僚的理論，應該就是明確地在回答Waldo (1952, 102)說的，民主行政理論的首要問題：一個包含階層制度和權威本質的官僚理論，跟一個帶有衝突性公平主義、無效率價值的民主政治，要如何整合？這些提議來自 Waldo, Allison, Wilson, and Seidman，都強力建議，官僚是政治、政策制訂的制度。如果，官僚是強有力的政策行為者，第一時間就介入到政治，那他們卻大多跟選舉隔緣，也僅僅部分地對民選官員負責 (Meier 1993, 7; Mosher 1982)。官僚制訂政策與基本民主價值之間的相反對比，引起一個公行理論的最重要的挑戰：一個強有力、常任的文官，不出自民選，那會被政府因民治概念所取代嗎？(Mosher 1982, 7)。任何行政的民主理論，Waldo認為。都要能回答這個問題。

代表性官僚的理論要找一個方法，在民主價值的脈絡中，將官僚的政治權力正當化。這理論的中心宗旨，一個官僚機關，如能愈反映出它所服務的社群多元性，它就在制訂政策時，更會回應所有群體的利益(Krislov 1974; Selden 1997)。如果官僚能多敏感於這些利益多元性，這些利益就會被官僚決策、行為所代表，官僚本身可被考慮成一個代表性制度。如果官僚是代表性制度，它長期地被認知的政治角色，也能融入到民主價值。.

把官僚權力正當化的概念，是把官僚當成一個代表性制度，是由J. Donald Kingsley(1944)在他的書： Representative Bureaucracy提出來的。Kingsley是在研究英國文官體系，他認為文官應該反映所統治社會階級的特徵。在政體中要有效地落實其角色，文官必須對主流政治團體的價值與關切，保持同理心。將官僚的裁量權與民主國家的意志，用這種共享價值來連接。 Kingsley 引用這詞： “代表性官僚”，其實是很 古老的概念。在美國19世紀的分贓制度，文官就是由政治勝選那派的忠誠者所佔據 (Meier 1975)。類似的官僚 可被視為主流政黨的延伸，也是代表選票的偏好。類似的分贓制度，也引來一堆問題，比如當時學者就會要政治與行政分開，這樣才能消除技術無能、任人唯親與腐敗。

這也是更多贊成代表性官僚的人，極度反對政治恩賜與分贓系統作為這個理論的模式。反之，他們接受行政正統學派規劃出的，對組織安排的需要，必須依據韋伯理性官僚模式來運作(Selden 1997)。對比於分贓制度，韋伯官僚制度更有效率、人事安排依據績效表現、也強化科技專家在公部門的角色 (Meier 1993)。雖然這代表性官僚論的人接受正統行政理論的論證，但他們也否認，二分法的概念。The theo- retical and empirical lessons from the likes of 那些由Gaus, Waldo, Allison, Seidman, Wilson很多學者提出的理論與實證說明，都讓人無法假設，官僚沒有扮演政治上的角色。

代表性官僚論開始的假定，公共機關很有理由以非民主的方式進行組織，而且這些非民主機關也會運作相當多的政治權力。如Kenneth Meier (1975, 527)說的： “代表性官僚論一開始就承認政治的現實。再如美國這種複雜政體，沒有所有的政策決定可以單純地就由政府的政治部門來解決。官僚權力的基礎，被假定來自其所有的裁量權，因為法案不可能都考慮到執行情節，給官僚裁量權就變成一個實際可行的方式。 民選官員都有很多工具，可以來限制官僚權力，但那些限制工具，卻實際上很受限。大眾對方案獲機關目標的支持、官僚可掌控的資訊優勢，都壓過民選官員，因為官僚本身具有技術專業知識。

大家都知道，個別官僚可以有不可逃避的政策制訂角色，可以從Michael Lipsky (1980) Street-Level 官僚: Dilemmas of the Individual in Public Services一書證實。Lipsky (1980)首要前提是，街道層級官僚，比如警員、教師等等，例行地在制訂決定，但組織使命與規定卻沒有說他們可以這樣做。街道層級官僚依據他們的行為做出決策，比如，不管超速的法律說什麼，實際上，這些違規都是個別交通警察說了算。當場做出裁決的決定，就是政策決定。政治生命中的一個事實，就是非經民選的個人，被文官機制與層級官僚機關所保護著，卻可以在一個民主政體內，執行著顯著的政策決定權力。行政理論的一個挑戰，就是如何在民主政治脈絡中，解釋這個事實(Selden 1997, 13–26)。

也是要面對這個挑戰，贊成代表性官僚論的人，開始尋找一個答案，以解答Wislon提出的同一個問題：為何官僚在做什麼他們做的？焦點現在放在解釋，當官僚執行裁量權時，他們的行為。理論假定，當官僚面對裁量權力的選擇時，他們會追求自利的目標，也就是理性行為者。代表性官僚論的支持者辯稱，目的驅使的行為，就是個人對決策者的價值所供應。 是以，如果行政機關制訂政治決定，以及如果官僚為一個整體，跟所有美國人都有一樣的價值，那這個決定就等於所有美國大眾所做的決定。如果價值都是相同的，那官僚做出的理性決定，也是來極大化那些同樣的價值 (Meier 1975, 528)。這就推論到，官僚權力可以被管控，以表彰多元、具代表性的社會利益，縱使公行正統的組織設計，是跟民主政治的價值和流程有所區隔。如果文官的等級反映出社會的多元利益與價值，那官僚在一個民主政治系統中，就有執行權力的正當性，形成一個政府的第四部門。

在美國，首先出來提倡代表性官僚論的學者，David Levitan (1946) 和 Norton Long(1952) 。Long(1952, 808)從最極端的立場來辯證，他們都認為，國家立法機關，就是代表著社會頂層階級的利益，並沒有代表整個國家利益。反之，這些未被代表的利益，不再從立法管道，轉而從行政來代表。

Long表示，官僚機關比立法機關還有民主特質，因為聯邦文官的等級，更能反映出美國大眾的組成。多元性也反映在行政決定上，甚至國會反映了很狹隘的利益。一個規範性宣示，事實上，官僚是在補足立法機關代表性的不足。

雖然後來的學者不會再跟Long一樣激進，但Long所引出的二個關鍵問題，就成了代表性官僚論的基本焦點：

(1)公共機構是否，廣泛地代表著美國大眾的利益和價值？

(2) 美國大眾的利益和價值，是否被反映在官僚的政策行動上？

第一個問題，觸及的是「被動代表性」（passive representation）的概念，問的是，官僚反映社會的組成到何種程度。Kingsley (1944)建議，在比較文官的組成與大眾時，社會經濟階級應該是基本量尺。Kingsley的研究僅專注於英國文官，在美國，Samuel Krislov (1974) 辯稱，這個比較適宜的基準，應該包括種族、族群、與性別。這些因素都被假定對於社會化與價值都是關鍵來源。據研究美國代表性官僚的實證來看，很大部分都在探討，官僚在何種程度，可以反映出社會上的這些基本人口組成。共同研究都發現，整體官僚僅有少數族群與婦女，在上層的官僚階層，更是少見 (Selden 1997, 45)。

第二個問題，觸及的是，「主動性代表」（active representation）概念，也是被動式代表與政策輸出或後果之間的相關性。一樣，Krislov對這個議題做最初的貢獻。他辯稱，官僚的人口組成，提供僅是官僚代表性本質的間接證據 。一個既定官僚機關的社會組成，包括種族、性別、教育等等，僅提供有限證據，以說明官僚是否有能力去推展那些人口團體的利益。當發現婦女與少數族群沒有太多出現在文官等級中，這並不意謂著什麼。一個嚴肅的宣稱，官僚是代表性制度，需要證據來解釋，被動式代表是如何轉變成主動式，如果有更多婦女與少數族群進入文官體系中，是否官僚的政策輸出，就會多多照顧這些人的利益呢？

當代表性官僚論愈來愈重要，我們不驚訝，可以發現更多實證研究，比如Kenneth Meier 與其同事 (Meier, Stewart, and England（1989）、Meier and Stewart（1992）、Meier, Wrinkle, and Polinard（1999)，都持續發現，文官中的少數族群代表，跟那些照顧少數族群的政策輸出，存在著相關性。這些研究都專注在，少數族群的教育與代表性對於政策輸出效應。有些研究會跳脫教育領域，卻產生混合的結果 ( Hindera 1993a, 1993b; Selden 1997)。無論如何，很多這些研究都顯示，Meier與同事發現的條件和婦女的代表性，確實出現在其他機關類型 (Keiser, Wilkins, Meier, and Holland 2002; Meier and Nicholson-Crotty 2006; Lim 2006; Wilkins and Keiser 2006)。

另一個文獻的進展是，把「象徵性代表」（sym bolic representation）的概念，不是主動性代表，整合到大眾的認知內。當官僚願意共享它們對大眾的辨識、經驗、與特徵時，觀眾會感受到，官僚們的行動是正當性的，甚至如果官僚沒有真正地代表這些團體。Nick Theobald and Donald Haider-Markel (2009)，檢視公民對警察行動的態度研究上得出，官僚的行動要被視為有正當性，公民與官僚就要共享那些人口學上的特徵。如果這個說法被證實可跨機關運作的話，那可能的建議是，官僚沒有被規定要主動代表特定團體，公民對於官僚和其政治執行的態度，也能被改變。更且，他們辯稱，這些代表性官僚論的研究都用群集資料，缺點就是很難確認，他們發現是否在證實主動性、抑或象徵性代表。把民主治理的意涵放上來，這個澄清還是很重要。

代表性官僚論試圖在公行正統理論與民主理論之間搭建橋樑的關鍵，還是在看，未來實證的研究，是否有能力去證實這個理論的中心假設，也就是被動式代表會不會變成主動式代表。雖然文獻從2000年以來已經進展快速，但Theobald and Haider-Markel提出的議題，還是指出，我們需要在個人層級上更多的實證研究。

公平而論，公行學者對於官僚政治論的需求，表達得很成功，但實際上並未建立那些架構。自從Waldo and Gaus 給我們展示，政治/行政二分法的基礎根本是不穩的，也給我們具信服力的說法，證實行政理論必須與政治理論共同合作，時間已經過了半個世紀。從那時開始，很多研究都證實，官僚在扮演著政治的角色。這也包括 Wilson and Seidman，提供我們這些一系列可實證、可測試的前提。縱使他們的研究僅是討論性的，還是給我們提供了建構理論的基本材料。只是現在，理論建構的事情，還是沒有完成。

Allison的Model III、以及代表性官僚論，算是二個最出名也最好的官僚政治架構的應用。雖然不能低估Allison的貢獻，但他的理論也未能作為一個普遍性、可應用的理論架構。Allison的Model III還是會被有效地應用到行政研究上，但在範圍與種類的證據也愈來愈多，證實這個模式野心太大。縱然比Model III來得老舊，代表性官僚論還是比較很少被應用。基本模式還算是簡潔的，它的預測性假設都是過度直覺性、好掌握。簡單地，這理論要的是，一個文官體系反映著它所在的社區的多元利益與價值，當在執行裁量權時，它會把這些利益與價值都放入考量。這理論的有效性，就連結著一個假設：被動式代表將會轉變成主動式代表。縱使我們都知道要去操作化那個測試，是有相當難度，還是有一堆發表過的研究在努力實證這個假設，結果卻是很混合與矛盾的。

是否因為缺乏成功的可驗證架構，我們就應該重衝新評估，要不要繼續努力呢？官僚政治運動的先行者會說，當然不要，因為公行本身就是政治，一旦被我們忽視，我們就沒有了這個學科。Long (1949, 257)就說：“在行政世界中，沒有比一個機關或專案，被賦予法定命運、行政命令、法院支持，還被塞入權力剝奪與麻痺，還要更絕望的奇觀。這是一個被敵人鄙視，被朋友絕望的物件了！”

Long (1949, 157)的論點，就是公共機關在於把事情完成的能力，可以獨立於因法案賦予它的責任與權限。美國系統的分權本質，意謂著一個方案的成功與否，相關於官僚要放上多少影響力與權力。如 Long(1949, 157)謹慎地表達：“行政的命脈就是權力。權力它的獲得、維持、增加、耗散、與失去，都是實務者與研究者不能忽視的。” Long 辯稱，忽視這個官僚的政治角色，將喪失掉，行政理論與現實世界的真實連結，更使任何學術研究無法找到規範性的結論。不管你喜歡與否，這些學者如Long、Gaus、Waldo都辯證，官僚是一個政治制度，任何有用的理論架構必須認知到，並解釋這個政治生命的簡單事實。官僚政治論就是以這目的被設計出來，公行的學生對這個目標的追尋，還是非常有前景的。