研究筆記： 以政治來控制官僚的理論

第二章 以政治來控制官僚的理論

筆記來源：
書名：公共行政理論入門書 (The Public Administration Theory Primer) 第二版
作者：H. George Frederickson（University of Kansas）、Kevin B. Smith（University of Nebraska）、Christopher W. Larimer（University of Northern Iowa）、Michael J. Licari （University of Northern Iowa）
2012年出版：Westview Press

簡介：什麼是官僚的政治控制理論？
控制官僚的理論，是公共行政理論中，官僚如何回應民主政治的一種路徑。這個理論的中心問題是：官僚真的只要遵從法律、還是要服從立法者或民選官員的傾向？ 要回答這個問題，提出這些控制官僚論的學者都共識到，某種形式的政治-行政 (或政策-行政)二分法。有時，這二分法會有清楚切割，但在其他時間內，卻只是假定是有這回事。但這二分法的邏輯要先假定好，民主政府中，政治與行政現象間，會有顯著性區分的存在。.
政治-行政 (或政策-行政)二分法，可回溯到現代公共行政的起源。當美國立憲文被寫成後，這二分法就出現在分立政府的概念，以區分立法與行政權力，早先 Alexander Hamilton堅持，一個精力充沛的總統，必須能控制政府的每天運作。Thomas Jefferson堅持，一個民選立法機構，才能直接、並強力地控制總統 (Rohr 1986; Kettl 1993a)。在美國州與地方層級的政府，這種政治-行政二分法幾乎被立法機關（市議會）和市長（mayor）的權力所玩透了。所有50州都有一個分權結構，直到20世紀，幾乎在每一個城市都是如此。
在美國聯邦制度中的每一個層級，權力分立，在任人唯賢的專業和常任文官的出現後，幾乎都被改變。當文官制還在早期階段時，Woodrow Wilson (1887/1941) 提出二分法的最正式與最嚴格版本。他的看法是，政治應該不能介入行政、行政也不應介入政治。這完全楚河漢界式的二分法，被美國公共行政界廣泛地接受，直到1900年代中，Dwight Waldo (1946)和 Herbert Simon (1947/1997) 開始挑戰這二分法，雖然他們各自有其原因。Waldo的看法是，所有行政的行動，基本上，都是政治的。Simon的看法是，實證上很難把政治從行政上解開，如果想從相反分向來證實時，也是同樣的困難。從1950年代，直到1970年代，被大眾認可的智慧都認為，其實並沒有這種二分法。到了1980年代，二分法重新浮現，一直到現在的控制官僚論，都可以找到歷史起源。.
控制官僚論的顯著性，在於區分政治人物與行政者、或者做出的行政和決策，二者之間的分析。做這個區分，在分析上是有助益的，因為它們能把變數解析出來，協助我們判斷，到底政治是自變項、行政是依變項。
官僚控制論的第二個重要假定是：在民主政府中，民選官員，包括立法者、高階行政首長 (總統、州長、市長)應該要控制文官的決策與行動。美國政治科學之中，一直爭辯著，政治在控制官僚時，針對官僚做出的行政裁量，倒底以何種形式與特質，才是適切的範圍 (Finer 1941; Frederich 1940)。在今時，這種爭辯顯示出二個不同見解。首先是 Theodore Lowi (1979)認為，一個司法性的民主政治，必須能用精確法律與規則，來限定官僚在執行法律時的任何空間。不同的是，Charles Goodsell (1983)認為，如果想要達成有效且具人性化的法治，官僚裁量必須有其必要放大。Donald Kettl就這二種不同見解，以歷史脈絡來說明：

「研究行政的不同路徑，常出自於美國政治中二個互相衝突的傳統。每一個傳統又導致，對行政在美國民主政治所扮演的角色，一個完全不同的看法。某些行政學的學生，主觀就接受Hamilton看法。正如Alexander Hamilton，他們尋求一個蓬勃發展的國家，配上一個強有力的行政機關。其他學生就傾向於麥迪遜論（Madisonian）三權分立的看法，他們要看到一個國家權力之間的精巧平衡，以保護國家不受暴君的恣意破壞。在他們看來，政治利益中有著持續競爭的動能，才能把那種官僚權力肆意侵犯個人自由的危險性，減到最低 (1993a, 407)」。

控制官僚論者強力呼應，同意麥迪遜論（Madisonian） 者對行政權力的完全不信任。很多控制官僚論者，如果是出自美國政治科學，基本上也是Madisonian三權分立的支持者。不驚訝的是，跨領域到政治科學的經濟學者與經濟學，也都是Madisonian支持者。對比上來看， 傳統與自我認知的公共行政學，因強調管理及專業知識，在此立場上，似乎傾向更多是 Hamiltonian支持者 (Kettl 1993a)。
如果把當代公共行政的書來做一個對比，就可以發現控制官僚論是多受歡迎：

1. Breaking Through Bureaucracy by Michael Barzelay (1992)
2. Holding Government Bureaucracies Accountable by Bernard Rosen (1989)
3. Controlling Bureaucracies by Judith Gruber (1987)
4. Taming the Bureaucracy by William Gormley (1989)
5. Facing the Bureaucracy: Living and Dying in a Public Agency by Gerald Garvey (1992)
6. Public Administration: Balancing Power and Accountability by Jerome McKinney and Lawrence Howard (1998)
7. Controlling the Bureaucracy: The Theory and Practice of Institutional Constraints by William West (1995)
8. Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do It by James Q. Wilson (1989)

毋庸置疑，官僚和控制官僚對於現代公共行政理論來說，都是一個核心的議題。因為政治/行政二分法式，是控制官僚論的首要假定，本章下一部份即將要好好界定與描述，利用這套二分法來控制官僚的邏輯。隨後我們要做出理論和實證的問題，來解答是否官僚機關與官僚本身真的會對其民選上司做出回應。他們是否真的失控？我們也會探討一下，委託-代理 (principal-agent)路徑，是怎樣解答這個控制官僚論問題。

政治與行政之間的差別
這之間的差別，引用James Q. Wilson (1887/1989)和 Frank Goodnow (1900)，能像以下圖 (圖 2.1)：

圖2.1：傳統說明出政治和行政的差別

這種區分的表示法，開始要問的是，政策那一側到底有多少精確性及特定性，行政那一側要問的是，行政裁量可以到那一個層次。在美國改革時期跟早期公行時代，一般都假定，行政的權限範圍都有一個相當廣泛的裁量空間限，以留待技術專家與行政效率來決定。一般人更假定，介於政治和行政之間的界線是一個防火牆。對這種區分法的實證批判是這樣表現出來如下圖 2.2：

實證上，圖2.2模式相對於圖2.1還比較正確點，那個曲線，代表官僚常介入到政策議程制訂與政策制定（Kingdon 1995; Bardach 1977)，民選官員也常把手伸到管理或行政上 (Gilmour and Halley 1994)。當然這模式也表明了，政治是凌駕在行政之上。但也指出，這種控制是有限的、附隨而來的是，有些部分是官僚在控制政治，但另外部分是政治在控制著官僚。類似這樣一個通則性模式，可以很減低用圖方式來解釋理論，但要用到其他模式（語音、數學、圖化）時，並不能解釋太多政治和官僚之間的互動。很多政治執行和官僚控制的獨立研究或許能提供更多細節 (Gilmour and Halley 1994)。

官僚控制論中，一個最有趣的理論進化，就是對美國市政府中，所聘用的市經理人所進行的研究。要採用市經理人的政府模式，必須有一個前提是，在民選市議會這邊僅負責制訂法律與政策，另一方面，市議會聘用的專業的市經理，帶入是官僚制與落實政策。因為介於政策與行政之間概念防火牆，理論上這類型地方政府，更接近圖2.1所表明的理想型二分法。這種理想型，卻不同於其他美國地方政府、州政府、與國家型政府。這種地方政府的市議會經理人特別有用於就，因為其相當地簡化。民選官員或者政客都組合成一個議會，而官僚與技術人員卻都為這位專業市經理工作。因為美國政府必須民選出立法者（市議會、市委員會、州參眾院、聯邦參眾院和行政首長）。官僚在這樣的形式來看，上頭有二個政治主管，立法和行政首長。這種市議會經理人政府，就是因為其簡化，就符合用來控制官僚論的研究。

James H. Svara (1994) 做過深入研究，針對聘有市經理的市政府，探討民選市議會與專業市經理人之間的關係。研究發現有四關係模式圖2.3。

資料來源：Svara, James H. (1994). Facilitative leadership in local government: Lessons from successful mayors and chairpersons. San Francisco, Ca.：Jossey-Bass

每張圖內，中間的關係用粗線條來顯示。粗線以上是民選官員責任。粗線以下，就是行政者的責任。

圖2.3的區分法，類似圖2.1，顯示的是，都市改革傳統，和地方政府的古典市議會/經理人間的互動形式。同樣的說法，就是把Wilson and Goodnow早期理論，類比於Herbert Simon提出的邏輯實證論，以及他對事實（行政）與價值（政策）之間的區分。問題是，縱使對市議會-市經理人所處的政府進行研究，這模式還是缺乏一個強有力、持續性實證保證，我們能在那裡找得到這種政治與行政之間的防火牆呢？

圖2.3：政治與行政之間關係的四種模式

圖2.3b是Svara提出的政策混合模式（mixture in policy），他是受到行為論者： David Easton (1965)、Robert Dahl (1947)、 Wallace Sayer（1958） 的影響，以及認為政治與行政就是在分配價值、成本與利益的學者。政客與官僚都介入到這種分配的過程之中，行政官員有更機會，設定政策倡議提案、執行裁量、擬寫預算書、與決定服務如何提供，透過執行，他們把民選官員的政策重新塑造一遍 (Svara 1994, 5)。曲線的上弦部分，代表著官僚權力介入到政策制訂的巨大影響力，也是代表著這部分，政治幾乎不能控制官僚。至於曲線的下弦區域，代表著政治介入到行政每一層面，也是在特定服務上控制官僚，或者是特定採購與資本建築合約。或者某些人事任命案。種政策混模式，放到市議會—市經理人制的政府，就有很大實證說服力，也表明了在古典市議會-市經理人制的市政府，對官僚控制上，可能會最常見的方式(Frederickson, Johnson, and Wood 2004)。

圖2.3c是Svara認為是行政混合模式（mixture in administration），基本就是圖2.3b的相反。關係就變成民選市議會成員，把手伸進入官僚的行政。很多人認為這種介入，或許是微小不足道，但這種政治干預，預期將會出現地方政治腐敗，那卻是都市改革運動當初想要根除的 (Newland 1994)。其他人或許不以為然，反倒堅信這是立法特權為求政治回應性，積極地表現出他們能真正地控制官僚，確保不使其超越底線 (Bledsoe 1993)。如果在市議會—市經理人制的政府中，市經理人是順從且被動，而市議會由各區以全薪選出的強力市議員組成，那這時，這種行政混合模式就有實證上正確性。

圖 2.3d 顯示的，是一個民選官員—行政者同等的模式（elected official–administrator as co-equal model），這跟圖2.3b政策混合模式，有很多相似點。 Svara認為，這模式類似，新公共行政（the New Public Administration）的主張 (Frederickson 1980; Frederickson 1997b)、黑堡宣言（the Blacksburg Manifesto）(Wamsley and Wolf 1996)、以及 Charles Goodsell (1983)贊同說，公共行政者本身就有，一個即有固有的政策正當性與一個倫理責任，以保護弱勢者的權益 (有時也稱社會平等social equity)，在行動上為公民的代理人、在執行公務時，依據法律、議會命令、以及官僚效率及公平的標準 (Frederickson 1997b; Wamsley and Wolf 1996; Goodsell 1983)。是以，Svara的同等模式如圖2.3d，正確地描述出 2.3d) ，這時市議會將其職權，限定在於制訂政策，與批准年度預算，但同時強有力卻深信公平價值的市經理人，卻能自由地執行政策，在服務提供上，根據他們對效率與公平的標準，不需再向市議會請示。這個同等模式假定，這裡沒有對官僚的控制，一般都會在市經理之間發現，對於政治控制的需求都是另由通過法案、設定標準、通過預算來替代。

在運作這些模式時，Svara(1994,8)發現一些實證困難，因為我們沒辦法很精確地判斷是那些部門或功能可以這些明確區分。更不能絕對地說，政策與行政之間的唯一區記，就在於是誰做出決策。Svara因此就建構出如圖2.4，把二分法，依據政府的活動四個層次來區分政治人物與行政者之間的各自任務。

圖2.4：解析二分法：政府流程的層面Svara(1994)

Svara還是畫出一條中間的動態曲線，以顯示出政治與行政之間最可能的關係互動。

接著他把圖2.4的曲線動態關係，跟圖2.3：政治與行政之間關係的四種模式一起做結合，得出圖2.5：政治與行政的動態關係之四種模式。實線代表的行政官僚的權限，虛線代表的是政治人物的權限。

次圖2.5a.說明的是，強有力的市經理，幾乎在四個政府層次上，比市議會都有較大面積的權限。這也是為一種公司模式、或董事會模式，市議會為董事會，高度授權給總經理（市經理），使其在執行日常性行政業務上，有最大裁量權限。市議會僅作對政策的通過。與其相反，次圖2.5b，市議會主導模式，市議會掌控所有政府的四個層次大部分的權限空間。這也是稱為「議會控制官僚模式」（council control-of- bureaucracy model）。這種權限劃分的差別在於誰掌控權力或影響力？次圖2.5c則是一種市議會介入的模糊態勢，市議會會介入這種政府四個層級活動，但卻不一定每一次都是一致性的。

這模糊性介入政府事務，市議會在警示，行政官僚必須提供正確無誤的政策建議，但未必會給出預料中的反應。當然市議會會接受行政部門的政策建議，但有時會大量修改甚至棄絕行政官僚的提議，反提出自己的提案。這種應該是算是對行政事務的不確定、且會造成困擾的政治干預 (Svara 1994, 56)。所以政治與行政之間的動態，就變成更糾結不清。次圖2.5d 顯示，一種僵化對立關係存在市議會與市經理之間。每一邊幾乎都是勢均力敵，每一個行動都被互相檢視、抵觸。

這以上不同模式，也顯示出市經理或者官僚，對於政治控制的不同反應與因應。其他的研究，更指出那些採用議會/市經理制的城市，他們的內部關係結構都在改變。以前這些有市經理制的市議會，只是被上的名義代表，但他們現在是依據地區被選，亦即要代表地區利益發聲，這些市議會過去都是白種人男性、商業領袖，以兼職方式執行議會職務，但現在去變成有全薪、全職、通常是女性，不同種族，並有自己的幕僚協助，在市議會有辦公室，全程以手機遙控市政府的工作 (Renner and DeSantis 1993; Bledsoe 1993)。

過去這種市議會/市經理制的市長，大多是從資深議員輪流上任，擔任名義上的代表。但他們現在也是經由民選、全職、全薪、有幕僚。這種市議會與市經理的關係結構改變，被稱為「適應型城市」，明顯地趨向對市政府官僚的更多政治控制 (Frederickson, John son, and Wood, 2003)。

資料來源：Frederickson, H. George, Johnson, Gary Alan, and Wood, Curtis H. (2004). The Adapted City: Institutional Dynamics and Structural Change. M.E. Sharpe.

根據Greg J. Protasel (1994)的研究，這種所謂適應型城市，並沒有放棄市議會與市經理的制度。但那些沒有改變成適應型的原有市經理制城市，卻更趨於放棄強有力市長模式。Protasel將Svara的四個層級政府工作高低層級，改平行同列方式，政治與行政之間，雖說是有共享可能，但也有一個領導落差。當某一個城市想要採行適應型模式時他們會試圖保存市議會/市經理形式。但他們卻留下一個領導真空，市經理想要去填補時，這時大家又開始考慮乾脆將這種市議會/市經理制度放棄掉。

我們確實從這種市政府中的議會與經理動態關係，得到這種政治與行政二分法，可以作為公共行政理論的一種分析單位。更且，對官僚的政治控制的相關理論，可用這種二分法變數，來簡單地分析出來。This suggests that, 縱使這簡單的二分法沒有實證的支持，但有提供我們，一種精緻入微的政治與政治、行政相對概念，另一方面，能解釋不同組織或市政府之間，對官僚的政治控制，為何有那麼不同特徵、與質量，甚至完全不控制呢？

接下來探討，更複雜的民主政府形式，以及能解釋官僚在其之中的角色與行為，特別是那些被民選官員控制或不控制的角色與行為。

一組觸及這種官僚控制的理論，被稱為「官僚俘虜論」（theories of bureaucratic capture）。 這個理論主要焦注於聯邦政府層級上，特別在管制流程與獨立管制委員會的研究。在這理論的某個形式上，必須被管制或許可的企業（如全國性的航空、鐵路、電信等等，在州政府層級上的電力與天然氣、在地方的一般零售商業等），在長時間內，常會強力地影響、甚至控制他們的管制者 (Huntington 1952)。在這些條件之下，管制者甚至擺出天真的態勢。這種俘虜論的其他版本，官僚行政流程被三頭同盟式的政策行為者所控制，亦即利益團體、能監督特定機構的國會委員會、以及政府機構本身 (Wood and Waterman 1994)。這概念起源自多元主義的理論，是種「鐵三角」（iron triangles）、「議題網路」（issue networks）的變形(Heclo 1978)。第三種版本，政策菁英緊緊地控制官僚(Selznick 1949)。正確地假定，立法者通過立法，創立管制機構，透過法律制訂來授權給予官僚裁定權限，以管制商業與市場，類如運輸與股市的全盤領域運作。俘虜論者辯稱，這些機構的實質運作，都不在總統（州長、市長）、國會（州議會、市議會）的控制範圍內。是以，俘虜論者常把這種存在於被管制企業、管制機構、與相關立法委員會之間的連結，稱之為一種超越總統與國會控制的「政策次系統」（policy subsystems）。

有趣的是，俘虜論者建議，對官僚已經有太多的政治控制，而不是不夠。當然我們將可看到，以下有另一個相反的論證，認為對官僚的政治控制是相當有限的。

那官僚俘虜論要如何進行實證呢？其實很難，Wood and Waterman 說明：

「在1970年代開始的管制鬆綁運動，正挑戰這種俘虜論的一個基本前提，也就是管制機構真正為其被管制對象的利益來服務，而非是為大眾利益而服務。這時，這個理論就禁不起實證。一個接一個企業，管制性機構一直很積極性提倡鬆綁管制。如果僅把這些鬆綁管制運動限定在一或二個機構，很容易會忽略掉，認為這是因為一個較大規則下的例外而已。但這種管制鬆綁運動其實很廣泛地牽涉到很多機構與被管制企業 (1994, 19–20)」。

補充地來說，聯邦政府對於管制鬆綁的經驗，幾乎都被美國各州與地方政府再度重複過。

被管制企業，為求法律環境有利於他們，當然會有動機或誘因去俘虜管制他們的官僚與機構。所以其他條件不變之下，我們也可假定，這些企業當然去找有利他們的法案，或者控制那些機關的法案，但同時那些已經被控制的機關更加要保存法案。但這些都沒真正地發生！

真正發生的是，管制鬆綁歸功於行政與立法的之間政治運作。所謂政策次系統，本來假定是要控制官僚的，其實官僚才是被其主要民選官員所影響。結果，俘虜論的現代變數，要解釋這種外在政治影響力，都在於 Hugh Heclo (1978), 以及 John Kingdon (1995)的研究中。 較新的修改看法是，利益團體與被管制企業對官僚的控制性，其實沒有那麼大，比較有效的是一種「頂頭式民主政治」（overhead democracy），作為一種對官僚的政治控制 (例如 Ringquist 1995; Wood 1993)。

官僚俘虜論的一個地方政府表親，就是「客戶回應論」（theories of client responsiveness），這種假定，會因應管轄區所建立出的機構制度，類如警察局、服務部門、與學校。民選政治領袖制訂政策、建立預算，運用某種功績制文官系統來雇用大規模的官僚，來執行這些工作，直接以服務對象。指揮機構者常是專家或准專家，類如學校教師、社工、或警官，都歸屬有一個專屬的客戶群。確實，這些專業者受到的訓練，都是在回應客戶的需求，而非對政治首長與政策指揮者的需求。這些官僚自視他們是服務專業，而非僅僅是公共官員或公務員 (Gruber 1987)。他們重視自治，以及盡可能地能回應客戶需求的裁量權限 (Lipsky 1980; Gruber 1987)。他們是為客戶而工作，而非為市長、市議會、校董事會、與委員會。我們可以這樣說，這些官僚是被他們的客戶所俘虜，雖有人會警告說，在這些情境中與客戶回應性會產生矛盾 (Meier 1997)。

客戶回應論是種傳統性公共行政理論，在於強調機構的有效性與效率、經濟、平等的工具價值 (Frederickson 1997b)。但這種理論倒底有沒有一個實證的保證呢？

首先，一個開創性客戶回應論研究，來自Michael Lipsky（1980），他對於街道層級官僚的研究（Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services)。他的研究發現，已經成為公共行政的經典知識：

1. 資源是長期地不足。

2. 服務的需求，常是會增加以滿足供應。.

3. 機構對於目標的期望，常表現出模糊兩可、甚至具有衝突性。

4. 對於目標達成的績效，常是難以衡量。

5. 客戶常是非志願的被歸類。部分也是結果，大部分的客戶並不會被官僚關注成首要團體。

6. 街道層級的官僚對於改善他們的服務，至少都有某些程度的裁量權限。

7. 面對資源缺乏，又高度需求的條件下，官僚通常會分配他們的服務。

8. 為求資源流量的可預測性，街道層級官僚借用其他人時間與精力。

9. 他們會用距離、自治性、專家、象徵的維持來控制客戶，藉以減低不確定的後果。

10. 街道層級官僚常無法融入其工作，表現出一種心理上的退縮。

11. 街道層級官僚常出自中產階級，也常以他們的中產階級價值，如工作、節約等，來合理化其服務。

資料來源：Lipsky, Michael (1980). Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russel Sage Foundation.

Lipsky的研究指出，街道層級官僚，當面對令人生畏的社會工作與有限資源時，並沒有因他們服務的客戶而受限、被俘虜。那回到客戶回應論上，街道層級官僚是否也回應他們的政治與政策主子嗎？ Lipsky 建議，除非或等到目標被設定清楚，相對應的績效標準也清楚後，街道層級官僚還是會保持現在這個狀況。不容置疑地，民選官員負責的是模糊不清與互相衝突的目標。所以，問題不是在於、或是否要有更多對官僚的政治控制，反倒問題是，這些控制的政治方向與政策內涵？ Lipsky的研究指出，因為模糊與衝突性目標而導致的資源匱乏，常導引官僚對控制的因應之道。但這意味，是他們失控了嗎？不是！教育、福利與警察部門還是依據法律要他們運作的，某些程度上那些法律與政策是清楚的。

第二，Judith Gruber (1987) 研究發現，官僚會用反抗的行動與態度，面對加諸在他們身上的政治控制。James D. Thompson (1967) 理論早說明，官僚會尋求將外界勢力做出隔離，Anthony Downs (1967)說，官僚傾向保持現狀，抗拒改變，Robert K. Merton (1957)說，官僚抗拒改變。 Gruber，依據她在美國東海岸的市長制城市，所做的訪談得出，官僚常是自私自利、且反抗任何控制。她發現，官僚喜好行動上不受限 (1987, 92)，期望外界行為者只有少數權限 (94)，亦不歡迎市議會或市長對於他們部門進行干預或影響 (92–96)，但卻歡迎某些市民介入 (96)。

資料來源：Gruber, Judith E. (1987). American Politics - Controlling Bureaucracies: Dilemmas in Democratic Governance. Berkeley, CA.: University of California Press.

當然這些官僚心裡還是接受民主政治，以及對他們工作的政治與政策控制，只是他們試圖將這些正當性控制，限定在很狹小的範圍內，比如說是要贏得選舉、通過法案、制訂政策、批准預算等。一旦有民選官員超越這些控制的形式，官僚就開始懷疑這些都是政治干預。公共官員刻意遠離政治事務，但Lipsky看到的，官僚在一個限制性世界中工作，法律與規定限制他們的行動，資源被限制、服務卻被施壓要完成。最後Gruber (1987)發現，官僚的行動與意見，常被他們的專業協會、所用的科技、以及他們反抗政治控制的反作用力，所影響著。當這些發生時，政治或政策干預力，從這些官僚眼中來看，就是民選官員的政治利益。

或許有人會認為Gruber是偏向於Jeffersonian，但她也同時描繪出一幅很精準高層官僚的態度。當然，這也不是意味著，官僚是失控，或者不能被控制的。但意味的是，民選官員與高層行政者，對於民主政府與組織效應，持有不同的價值與信念。John Nalbandian (1995)稱，一個市經理與一個專業的行政官僚，顯示出不同的政治與行政價值如圖2.7。

在市的層級來看，根據 Nalbandian、Svara、Timothy Bledsoe眾多學者，民選官員與官僚確實有不同價值。 他們對於角色、活動、工具與對話，都有所不同。雖然，這圖不是文字上的二分法，但確實是一個政治與行政價值的二分法。民選官員與政治分析師都會認為，市政府官僚是失控了。但不是啊！並非失控，而是在某些時間、受到不同政治價值的、行政價值所影響。

證據顯示，街道層級官僚在政策執行、和政策制訂上，都有可觀的裁量權限。最近對學校的研究，Kenneth Meier, Joseph Stewart Jr., and Robert England比對出三個假設，關於公共行政者可以在政策裁量上的方向：

「第一、下層階級假設，政治體系在政策輸出的分配上是有偏見的，貧窮與少數族群居民，收到比較少的市政府公平分配的服務。第二、選舉假設，認為政治不是一種都市政府在糾正階級偏見的方式，就是在強化偏見。選舉假設建議，政治菁英分配都市服務，在於回饋好處給其政治支持者。第三、官僚決策規範假設，政府服務的分配，是依據官僚所制訂的規則來進行(1991, 156)」。

大多數對於都市服務提供的研究，均反駁下層階級假設和選舉假設，但支持官僚決策規範假設。Lipsky和 Gruber 二人的研究發現，僅僅是證實這個事實而已。早先的研究認為，學校官僚不受官僚決策規範假設的影響，但 Meier, Stewart, and England發現，這些學校官僚反倒是更具政治回應性。也就是說，教育官僚傾向於政治回應。

對官僚的政治控制的方向，後來是由Steven Maynard-Moody, Michael Musheno, and Marisa Kelly (1995)對國家科學基金會的研究來測試。他們很感興趣的是，街道層級官僚的決策規範（決策規定），以及對公正與公平的疑問。利用故事分析的形式，他們測試以下假設：

1. 當三個組織條件出現時，街道層級官僚更傾向於使用公正規範，藉以來解決困境

a. 街道層級官僚感覺他可以有解決困境的控制權，

b. 他是在一個鼓勵街道層級官僚使用裁量權的勞動文化中運作。

c. 地方工作文化提倡一種客戶前景，相容於他們如何辨識他們的客戶方式。

2. 街道層級官僚，如果處在鼓勵他們採用裁量權的地方勞動文化之中，縱使地方勞動文化明顯有所衝突時，或者沒有足夠的資時源，但他們與客戶雙方卻都有高認同時，他們更會使用不同因應策略，以達成公正結果。

3. 街道層級官僚，如果處在不允許他們裁量，並加以限制他們控制的能力時，他們會依據工作的需求而因應策略，而非依據他們對於公正的規範來找出結果。他們會用忽略不公正的存在，而加以克服。

4. 縱使在同一政策領域中，但不同的組織中的街道層級官僚，他們會因為地方勞動與認同文化不同，對於解決公正困境的方式也不同。

Maynard-Moody, Musheno, and Kelly (1995)的辯證，如果有適當裁量權的授權，官僚將傾向於公平與公正。這種論證，剛好支持H. George Frederickson (1997b) 認為公共行政者具有社會公正規範的標準。

讓我們再回去討論，是否俘虜論，特別是受限在異議團體與客戶的官僚俘虜，是不是有一個實證保證呢？答案是大概沒有。如果有法律、管制與預算都在支持客戶與客戶利益，接著由官僚執行那些法律與管制，並運用他們的撥款來服務客戶，那當然證明，俘虜論是具有顯著性的。但利益團體或者客戶俘虜的是，政治，並非官僚！在國家的層次上，對官僚的政治控制議題是相當複雜， James Q. Wilson（1989）的整合，在此就有幫助：

國會常以微小事件上，來管控聯邦官僚，但這種微小管理化的形式，已經從當初尋求政治支持這的青睞上，轉到設計出更精細、更詳盡的規則，更需求資訊的方式，來完全監視官僚 (242)。

那些機關的工作如果是很難精確、與評估時，跟那些嵌入到衝突政治環境本來就很深的機關，都很難被立法機關所掌控，所以只能再把程序限制加深，以求能監督到位 (250–251)。

這種脈絡與任務的的隨後效應，可以從Terry Moe (1989)研究發現。他研究的是，充滿爭議性的機關類似消費者產品安全委員會、職業安全與健康行政署、環境保護署。商業性利益團體，強力反對那些機關的目標與活動，更不諱言地施壓國會要解散還是改變它們。 國會發現要廢除那些機關的立法理由，是完全政治不可行，所以它就採取不同的路徑：“反對團體致力致官僚於殘敗，並控制它的決策，他們要求分散的權威、模糊化的程序、政治干預的機制、與其他可以反轉官僚績效、可以給攻擊的脆弱結構” (1989, 216)。

在州與國家層級上，控制官僚論的一個複雜因子是政府分權。在一般的公共行政理論，存在一個行政假定，也是公共行政是民選州長或總統領導的一個部門。當州長或總統與立法機關不同黨派時，到底是誰能說了算？正統公共行政理論都認為，民選首長就是官僚層級最高領導者。 Robert Gilmour and Alexis Halley（1994），基於他們對國會的仔細觀察，數任總統和十個個案研究中的聯邦官僚研究，都建議，對官僚的共同管理，才是更適當的實證描述。如果這是如此，想要發展出一個更實證性、可測試的官僚控制論，應該也是更複雜了。Gilmour and Halley（1994）建議以下：

資料來源：Gilmour, R., and Halley, A. eds.（1994）.Who Makes Public Policy? The Struggle for Control between Congress and the Executive. Chatham, N.J.: Chatham House.

根據Gilmour and Halley（1994）的結論，他們得出以下假設：

1. “國會的干預會促使，或改變方案的優先性和方向、方案執行的速度、方案在行政首長政策議程的可見度” (352)。

2. “國會的干預會對政策後果產生實質性效應，以及那些未可預期的效應” (353)。

3. “國會的干預的運作，更使立法與行政部焦注在狹窄界定、短期運作方案上，並傾向於持續既存方案，又同時避掉更大的政策議題與其他方案” (354)。

1. “在此十個觀察國會個案研究，並非是製造困擾。當一個特殊委員會、委員或幕僚，介入到執行的細節內時，他們更會想要介入，直到安全機制出來阻擋，以確保期望的進展會繼續” (355)。

2. “國會創造出一個新網路，包括行政機關、委員會、幕僚與其他單位一同進行監督功能，藉由補充更多委員會與次委員會，來強化監督角色，國會更依賴它自己支援性機構的調查與監督角色” (356)。

3. “國會成員與其幕僚的影響力、專業、承諾，對於持續這種細節性國會介入，都是有關鍵性” (356)。

1. “國會倡議同時強化行政者的權力，也給予負荷拖累，有時一個會超過另一個。這種負荷的壞處，來自於新需求的新增工作量，以及對長期管理能量的侵蝕。至於強化的好處，面對預算管理署與管理社群，可以更有理由，因為遵守法案規定，避掉更多公共檢視” (358)。

2. “國會倡議必將改變政府活動與功能的結構。 這種改變，賦予了一連串新創立、介於國會與行政部門之間的委員會、董事會、特定指派辦公室” (358)。

Gilmour and Halley (1994) 觀察到5種國會共同管理的類型。策略-領導類型，將國會偏好的方向與強化過的政府部門做結合。國防部就是一個好例子。

國會或許將共同管理作為諮詢伙伴，比如外援（foreign aid）就可以說明：國會給予人權、墮胎的優惠都放到對外國的援助決策上，運用高度的財政支援給予最惠國如以色列。

國會在共同管理時，它就會擔任起總監，發出法條包括管理流程、程序、以及本來留待給公共行政者決定的其他細節。很多方面看來，農業部是在執行政策，但國會扮演的是，一個農業的超市。

國會會是一種具有戰鬥性反對派，常用的是零和邏輯，特別是當官僚做錯時。美國國家森林局最近的失敗案例，接近城鎮的森林，不僅未修剪與過長，更未能控制野火的問題叢生，就是一個好的例子。國會乾脆就把森林局原有的裁量權全部授權收回。

最後，國會也是一個被動觀察者。以CIA與FBI跟國會之間的關係，國會就是相當被動。當然可以找到很多國會共同管理的例子。總和來說，他們似乎點出還有在聯邦層級上，很多以政治來控制官僚的方法。也看不出來官僚是否真正失控了。當然，官僚的裁量度看起來很窄，Gilmour and Halley做了一個很驚人的國會共同管理的特徵研究，但他們未能提供那些對官僚是否產生效應的說明。Gilmour and Halley 僅提到：

國會共同管理同時改進、卻又模糊掉行政課責性對結果的清晰度。漸增的課責性，都被紀錄在對新且獨立的機關，以檢核行政部門的績效，是以，又需要更多的報告。複雜的指揮鏈、責任、課責都被常態地觀察，特別是國內政策，國會內部出現一個准官僚，顯示地影響到部門間關係、以及行政容量。

一般行政部門官員之間會抱怨的事務，就是國會成員與其幕僚，很會用巧妙手法，不適宜地、且不可課責地介入到行政管理上。雖然傳聞以確認類似介入相當多，但沒有以上十個案例證明來得更實證 (1994, 368)。

個別官僚如何因應這些分立政府與共同管理的問題，相關證據由Marissa Martino Golden (1992)研究來說明。引用一個Albert O. Hirschman（1970）提出的官僚退場、出聲抗議、與忠誠的概念進行版本修改，觀察在司法部的民權部門、美國運輸部下的國家公路交通安全管理局官僚，如何因應在共和黨雷根總統、民主黨國會的時期時。要記得，雷根政府特別反官僚，一直要從現狀轉變，跟國會領袖要強有力的官僚意見之間，存在一個意識形態的不合。

Golden (1992)價定，官僚要不合作，就是要反抗，但這個是太簡化的說法：她認為，要提升官僚的反抗力、或者壓制，端視這個官僚所有的職涯意識形態、主流的機關專業（法律還是工程）、機關的精神、過去的歷史、以及這職涯者本身的自信心。以司法部民權部門的例子來看，她發現一個長期性意識形態，在支持著少數種族與婦女權利、一個主流法律專業、一個官僚對落實民權法律的深度承諾。面對雷根政府一直威脅要解散該部門，或者逼使其不要執行那些民權法律，Golden發現，透過數種方式的大量抗議，常任官僚與政客之間大量的備忘錄戰爭，某些人引用洩漏資料與破壞手法，合作行動變成很少。當然有很大部分是退場辭職，有些人稱這重視創意式辭職，目的是在表態抗議。但辭職不能輕易做出來，因為官僚必須很謹慎，判斷辭職與失去抗議之間的取捨。也有很多人表達忠貞，但卻常混合著退縮與忽略。出聲抗議與忠貞地繼續工作是可以同時，意味著留下來的官僚，也是因為他們想成為有影響力的原因。

在NHTSA，事情換成氣囊的爭議。國會與國家公路交通安全管理局要氣囊，但汽車產業與雷根政府不要。但一個需要裝上氣囊的規定，就在雷根政府上台初期就通過。這個規定被撤銷，以及被最高法院駁回，屆時又被提升到運輸部長 Elizabeth Dole的層級，以致NHTSA就不能再過問。Golden發現，NHTSA內某些人試圖運用發聲抗議來影響政策改變，但似乎不像在民權部門那樣有用。常任官僚也把資料洩漏給利益團體與國會，但基本上沒人敢辭職。看起來似乎很多人都忠貞地留下來，並遵循總統領導遂行穩定的政治執行，也是一種消極性行為與忽略。

全盤地，民權部門的官僚，對比NHTSA的官僚，是比較有意識形態、以團隊精神來共享、傾向於同一專業、過去有法院勝利的長久歷史。斷言之，他們都有很好的職涯另類選項。官僚在分立政府中，如何回應政治控制，端視至少這些以上的因素。

本章節將回顧一個最後歡迎的當代政治控制官僚論，「委託代理人理論」（principal-agent theory），或者，「代理理論」（agency theory）。這新架構已經廣泛應用到委託人特別是國會與總統，以及他們的代理人，文官上。早先理論的前提是，官僚不是失控，就是難以控制。這前提來自對官僚的早期經濟分析，包括 Gordon Tullock (1965)、Anthony Downs (1967)、William Niskanen (1971)，他們均認為官僚是一個個人，或者一個市場中的個別公司，都在追尋利益極大化或自我利益。因為這前提，官僚會囤積資訊（造成資訊不對稱information asymmetry)，尋求自主性、與推託。

代理論學者引用可量化數據和推理性數理模式所做出的實證、實地研究，來測試立法者與行政首長控制官僚的範圍與形式。這些研究大都是在聯邦政府層級進行。Dan Wood and Richard

Waterman (1994)說，代理論很明確接受，這個政治/行政二分法。 他們通常假定，民選領導（委託人）與文官或官僚（代理人）之間的關係是階層式，亦能被理解成介於服務購買者與提供者之間的一系列交換。在公共脈絡上，民選「購買者」會用法律、管制、行政命令、撥款、聽證會、與其他共同管理的方式，來試圖形塑他們所要的服務。官僚、服務「提供者」則是一群混合了專業教育背景知識的專家，遵守法律與憲法，試圖來服務客戶。代理理論，在於理解在不同時間內，政治與官僚之間的關係，是特別有效。那些立法者之所以期望影響官僚，來傾向於他們所偏好的方向時，他們是受限於昔日聯盟、或者透過聯盟後所得到的立法。根據 Wood and Waterman(1994, 23)指出：代理理論假設有一個介於委託人與代理人之間的互動過程，時間上是動態性。透過這個動態過程，相對政客，官僚有著清楚資訊與專業知識。 他們理解政策、並掌控著執行的程序。結果，他們同時有機會與誘因去操弄政客，並從過程中得到政治利益。

一個控制官僚的重要機制，可以稱做一種「課責」（accountability）的現代形式，要求官僚必需為其績效做出的一種報告。這種課責，賦予代理人一種「明確的從屬和回應角色」 (Dubnick 2005, 386)。把績效和對政治委託人要的課責，加以緊密結合，無疑地加強了委託人對代理人的權力。 自從2001聯邦政府要求，大量運用組織報告卡後，其實就是這課責性的同樣道理。組織報告卡（Organizational report cards）之所以有用，就是它們能建立與維持控制，把不同的組織，在同時之間，透過提供標準化的表格、數據，給委託人知道組織的績效 (Gormley and Weimer 1999)。這些並能減少官僚過去對民選官員有的資訊優勢。最會引用報告卡作為控制機制例子，就是布希政府時，2002年創立「項目評估定級工具」（the Program Assessment Rating Tool, PART)，由美國行政管理和預算局（the Office of Management and Budget, OMB）運作的一個現行聯邦財政預算績效工具，目的為整合績效與預算，並作為一個載體來全面提升政府的治理能力，取代此前的計劃項目預算系統。

當報告和方案評估愈來愈複雜後，委託人與代理人之間關係愈來愈緊張。William Gormley and Steven Balla (2008)指出，因為績效評估和課責是密切相關的，代理人受限在嚴格報告關係，也同時會失去用他們專業知識創造的自由性。

這種課責更使街道層級官僚更難以有效地提供服務。一個最好的例子，2002年布希政府通過的「有教無類法」（No Child Left Behind Act of ，NCLBP），又譯為不讓任何孩子落後法，该法案希望引起那些教師的教育熱情，但常變成對考試熱衷，以符合聯邦教育標準化報告。

雖然報告是一種控制官僚的重要法，但Wood and Waterman (1994)觀察到， 政府機關在某些資訊與專業知識的領域上，還持有相當優勢。 縱使把組織報告卡與方案評估結合起來，還是未能將官僚績效作一個全盤描述，委託與代理者關係，還是繼續精緻入微與複雜的 (Gormley and Balla 2008; Palumbo 1987)。更且，Maynard-Moody and Musheno (2009)說，也是因為公民、代理機關、與國家之間的關係，比以前還更複雜，也使控制官僚更困難。這些研究發現跟以前很相容，認為給予街道層級官僚裁量權，可以減少對街道官僚的控制(Brehm and Gates 1997)。 Maynard- Moody and Musheno (2009)卻警告，雖然我們理解街道層級官僚他們的工作難度，我們也可以忍受他們在決策制訂上的有裁量空間，但不要忘記他們還是國家的代理人。這種矛盾無疑造成，委託代理理論的期望，以及公民與街道層級官僚之間關係的未解緊張。

Wood and Waterman (1994)檢視了代理理論的發現：

1. 官僚對於政治控制的回應性，是規範，而非例外。一系列的權變因素，類如時間、總統與國會宣示、與其他都會影響到官僚回應的程度性。

2. 政治控制機制是重要，特別是那些來自總統任命、國會任命、國會撥款權、聽證會、以及國會幕僚的效應性。

3. 組織是有差別。行政與內閣部門的機構後會更回應，但獨立機構卻未必。

4. 總統談話跟資深國會領袖的談話，都一樣具有影響力。

那官僚如何對政治控制做出回應？他們對聯邦政府的代理理論研究得出，這是一種雙向動態關係，立法者向官僚打出他們的偏好信號，官僚打出他們自己的偏好信號給立法者：

「有些人會批評，這種雙向權力關係就是政治崩潰的證明，因為官僚並非是經過民選的制度。無論如何，我們得建議，反過來看，才是正確的。官僚用它的資訊優勢，將政策關鍵與官僚流程的本質，充分地告知委託人，絕對是健康的。更且， 官僚會適宜地抗拒政客的所求，事實上有時官僚不做回應，卻反倒是符合民主政治與公眾偏好，比如當初公民與很多團體強力地反對雷根政府的環境管制鬆綁，官僚就變成對總統權力的制約 (Wood and Waterman 1994,126)」。

在執行政策之中，官僚常會二邊不討好，一邊是過去的少數族群和它們的政治聯盟、法律和政策，另一邊是現在的主流政治聯盟跟它們的偏好。如果再加上共同管理，這種事情更複雜了。 事實上，官僚是面對著多重、互相競爭的委託人。在一個委託代理的官僚層級中, 國會照理說是控制者，但還有一個是總統。把時間和多重互相競爭的委託人混合在一起，無疑使官僚變成相當有彈性。聯邦官僚都是很適應化了。這些因應適應的時間、方向、與語氣都變成可權變。

雖某些代理論得到很多負面批判，類如「代理欺騙」（agency deception）、「官僚偷懶」(bureaucratic shirking)、和「代理資訊囤積」（agency information hoarding），有關這類研究卻都有助於公共行政理論。

想要調和官僚論與民主政治理論時，官僚有時會抗拒委託人的控制。美國國家環境保護局（Environmental Protection Agency，EPA）局長Anne Burford，直接牽涉到非法行動，她鼓勵危險廢棄物業者去違反1979年的「資源保護與再生法」（the Resource Conservation and Recovery Act）。這也不是 EPA違反雷根政府的第一例，而事實上，官僚會抗拒變遷、違反公眾與組織利益，不管是否這種抗拒是否違法法令。

是以，官僚在表現一種對美國民主政治的整合功能。他們會把過去民主政治聯盟的需求，與現在民主政治聯盟的需求，相混合在一個相當穩定層次上，產生出一個政策 (Wood and Wa- terman 1994, 145)。

當要理解複雜的公共行政時，對官僚的政治控制論是一個很重要的起步。這些理論不僅具多樣性，還被運用上很多方法學技巧來測試類似的理論，可以從最老的Woodrow Wilson文章，一直到最新的代理理論。

當然我們可以很時髦地說，根本沒有一個政治/行政二分法，彷彿是說出有深度看法。對官僚的政治控制論指出，把政治與行政作分門別類，對於瞭解政治如何控制官僚、以及官僚如何影響政治與政策是相當重要。是以，如果用政治與行政多少是同樣東西的假定，那研究公共行政的主題必然是錯誤的。本章先前回顧都指出，政治與政策的多種形式，以及相同數量的公共行政，都放在同一個方程式內來演算時，將會得出不同的理論。

在他退休之後，學者Dwight Waldo接受他的二位學生 was Brack Brown 和 Richard J. Stillman Jr. 的訪談。這次訪談部分觸及到這次訪談部分觸及到，權力分立、政治/行政二分法。Waldo提到這個二分法並不存在的智慧談話：

WALDO回覆：我猜你的下個問題將是：什麼是現實的本質？我不能在這短短幾分鐘中說明白。但我可以把我觀察到我覺得相關的，給你做說明。

再者，這個政治/行政二分法、看法、路徑、由你自己選來說，還是試圖在行政這邊想方設法與權力分立來合作，或繞過。一般人都同意，但卻又有不同的理由：這是實證上沒有真的發生，或者不能操作化； 這是狂妄的說法，如果不是不恭的，將世俗的手伸進到一個神聖的地方；這是把道德問題穩藏起來，卻鼓勵非法行動。所以，形式上或表面來說，我們把二分法丟了。同時，我們又來回地，把它當成一個想法、也是一個實務。我不能判斷說這個徘徊只是慣性、還是文化的未充分發展。這種雙面的模式，在邏輯和有用性上，還有很大發展空間，我們能做的是，以常識來說，就是決定、執行、制訂政策與行政而已 (1986, 153)。

對官僚的政治控制論，總地來說，在公共行政理論中，屬於最具有實證性、以及理論簡潔性。