政策走走看 ep. 10 淡北道路與淡江大橋對淡海新市鎮的影響是什麼？

位於新北市的林口、三峽、淡水，曾經是失敗新市鎮的代名詞。然而當時間來到2020年代，即使臺灣已經進入總人口與工作人口(15~64歲)雙雙下降的人口結構，這三座新市鎮反而蓬勃發展。這是因為臺灣正在經歷人口都市化後，最大規模的島內遷徙──離開臺北市。臺北市的戶籍人口從最高點的270萬只經過大約8年，就跌到2022年的246萬，減幅將近10%。當然，臺灣的戶籍人口並不等於實際居住人口，基於學區、社會福利等因素，戶籍人口可能大於實際居住人口；而租賃房屋無法登記戶口，則可能讓實際居住人口大於戶籍人口。不過臺北市的高房價，似乎可以視為人口減少的合理解釋：2010年以後，臺北市的房價所得比突破14倍、房貸負擔比突破60%，且多年維持在高點，換算這十多年來成家購屋、但家戶所得難以負擔臺北市房價的人數，用來解釋臺北市人口減幅似乎相去不遠。雖然居住人口離開了，但工作機會並沒有。2016年以來，臺北市甚至還迎來20年一度的商用不動產榮景，工作機會持續增加。這表示搬離臺北市的人，上班時間終究得回到臺北市，考慮通勤時間後，居住的首選一定是新北市。然而新北市核心地區的新屋房價與臺北市相近，如果追求合理的新屋房貸負擔比，自然就會把眼光放在林三淡新市鎮了。其中，林口的通勤路線有國道一號林口交流道和機場捷運林口站；三峽擁有國道三號樹林交流道，未來有捷運三鶯線。那淡海新市鎮呢？

淡水區的總人口約有18.5萬人，其中13.4萬人是工作人口；淡海新市鎮人口約有4萬人，核心的崁頂里是淡水第一大里，人口將近2.4萬人，比整個深坑區的人口還多。位在淡水舊市區以北、面積446公頃(大約4個信義計畫區，或接近1整個青埔)的淡海新市鎮，長年以來最為人所詬病的兩大問題一是交通，二是氣候。其中氣候問題能靠空調和除濕機解決，但交通完全只能仰賴公共建設。淡水往來臺北市可用的軌道交通有淡海輕軌和捷運淡水線，從住家到公司所需時間幾乎一定超過1個小時；公路交通只有雙向共6線道的台2線，不塞車時所需時間可壓到45分鐘，但通勤時段必塞，所需時間輕易翻倍來到1個半小時。如果單純只考慮花費時間，捷運加輕軌應該稍有優勢。

從捷運與輕軌的運量資料，可以推測淡水區約有4.2萬人使用捷運通勤(淡水站、紅樹林站、竹圍站合計)，約5千人使用淡海輕軌(紅樹林站推算)。而從台二線的車流統計，可以推測淡水區有1.5萬人使用汽車、另外1.5萬人使用機車通勤，合計3萬人。這個分布相較於新北市的平均大眾運輸利用率並不差，但為什麼只有這個數字呢？首先，我們要先認識軌道交通設計與限制。捷運方面，始發站是淡水站，雖然印象中是「6分鐘一班」，但實際上早尖峰有適度增班，從06:59到08:00間共開出14班車，最短班距為4分鐘，以每列座位數310計算，合計只提供4340個座位，含站位最大容納量約2.6萬人。這個數字出乎意料地貼近事實：淡水站的每日平均進站人次就是2.6萬。當然，並不是所有進站都發生在這1小時，這一小時的列車也沒有完全塞滿，但足以看出尖峰列車開抵第二站‧紅樹林站，會是座位全滿的狀態。但這就尷尬了：因為淡海輕軌目前唯一的捷運轉乘站，就在紅樹林站。這導致早上通勤願意搭乘輕軌的人數大幅降低：從進站與出站人數的差異來看，平均每天有1000人次下班願意搭輕軌回家，上班卻不願意搭輕軌。想必有更多人乾脆上、下班都從淡水站轉乘公車。這個現象在淡水站也看的到：淡水站的日均進站人次比出站人次多了2000人、將近10%，很可能就是為了去淡水站上車搶座位。這甚至還不含故意先從竹圍、紅樹林進站往淡水方向搭，寧可繞遠路也要搶到座位的人數。為什麼需要搶座位呢？因為淡水站到台北車站的里程超過20公里，車程38分鐘，要從頭站到尾真的有點累──更何況目的地可能還需要轉乘。如果嫌搭捷運太累，想自己開車、騎車，又會面臨台二線塞爆的狀況。淡海新市鎮的現居人口遠遠低於原本的都市計畫預期，就已經徹底癱瘓聯外交通。難道新市鎮都沒有聯外交通配套的嗎？

攤開臺北市的地圖，可以看到淡水河右岸的環河快速道路相當不甘不脆的結束在洲美快速道路北端、關渡平原的大度路上。明明再延伸個10公里左右，就能夠進入淡海新市鎮成為最強聯外道路，為什麼沒有興建呢？答案是曾經計畫過，但是在環評過程中得到「不開發」的結論。當時還是淡海新市鎮剛開闢的1990年代，「淡北快速道路」一方面缺乏效益，二方面又會破壞竹圍到紅樹林一帶的環境與景觀，於是還在紙上就死去了。時間來到2010年代，淡海新市鎮已經有一定程度的成果，淡水往來臺北市的公路交通也確實超出道路設計容量，才有了「淡北道路」的計畫。

淡北道路為雙向共4線道、全長約5公里的「一般外環道路」，北起淡金公路(台二線)與中正東路(台二乙線)路口，沿途經台二乙與淡水河之間，以高架型式越過關渡大橋引道，再以地下形式越過中央北路，最後匯流進入大度路。由於既有的台二乙是雙向6線道、大度路是雙向10線道，單純計算起來，加上淡北道路並不會在大度路形成車道數縮減的瓶頸。此處值得注意的是，淡北道路多數會是平面道路，只是因為盡量減少新設路口，行車效率預計會明顯優於既有道路。

淡北道路的主要爭議有兩個面向，一個是當地環境，一個是臺北市區的交通。環境方面，淡北道路將會「擦邊」經過紅樹林保留區，但不會真正「進去」。就連進去一點點都沒有。道路計畫還包括樹木移植、緩衝綠帶與隔音牆等設置，最重要的是淡北道路並非快速道路，在景觀與環境的影響都會比曾經的淡北快速道路小。臺北市區的交通會是比較嚴重的問題，也讓臺北市政府從頭到尾對此案都是採反對的立場。試想淡北道路通車後，對淡水居民的通勤決策影響，勢必是提高自有運具的使用率，會讓更多自有運具進入臺北市，也會讓更多瀕臨服務上限的道路瓶頸進入F級的走走停停狀態。這可能不只是單點的問題，而會多點開花，臺北市政府顯然不樂見此情況。淡北道路已經在2020年通過環評，目前是等行政院核定的狀態。不過延宕的這2年正好是工程費用暴漲的時期，後續還是令人擔心。待實質動工後，預計3年後能夠通車，目前樂觀看待就是2025年。

比起5公里的淡北道路，其實有個只要2公里的聯外選項：淡江大橋。淡江大橋曾被當成淡北快速道路的一部分，計畫終止後同樣凍結多年，直到2010年代才以台61線西濱快速道路終點的身分復活，目前已經實質動工，預計2024年完工。淡江大橋全長920公尺，是在淡水河口附近越過淡水河，將是淡水河最下游的橋樑。為了減少行水區落墩數，採用了主橋塔200公尺高、最大跨距450公尺的「單塔不對稱斜張橋」，主橋塔靠近淡水側，能夠對淡水看到的「淡水夕照」影響降到最低。同時，也在淡水河上留下200公尺寬、20公尺高的行船淨空。值得一提的是，淡江大橋採用國際競圖，最後由札哈·哈蒂（Zaha Mohammad Hadid）團隊的設計勝出，設計概念是「舞者」，以搭配淡水河口的山海美景。淡江大橋將有東西向各1公車道+2汽車道(速限時速80公里)+1機車道+1人行道的配置，其中公車道將是八里輕軌確定興建後，串聯淡海輕軌與八里輕軌的路線。也就是說，淡江大橋有望成為全新的鐵公路共構橋樑。

對於淡水區居民而言，淡江大橋的意義是提供一條台61線轉台64線的動線，不塞車的情況下能夠把進入臺北市的車程壓縮到半小時，要利用國道一號也變得更加方便，當然也可以直接利用台61線前往桃園。目前預估淡江大橋能分攤台二乙車流量的20%，再搭配淡北道路，解決淡水尖峰時間往來臺北市塞車的問題。

討論淡水的交通卻沒提到淡海輕軌藍海線二期實在是怪怪的，但它真的不是這麼重要。淡海輕軌藍海線二期連結捷運淡水站與淡水漁人碼頭，原訂沿中山路/文化路(台二乙)與中正路(淡水老街)各鋪設單線，並於文化&中正路口恢復雙線至漁人碼頭站，但新北市政府在中央核定後，才決定「傾聽民意」，遵照沿線反對輕軌經過的民意，把輕軌外移到環河道路。目前全案重新設計中，通車會是重新核定的5年後，至今遙遙無期。藍海線二期有兩大意義：其一是取代紅26公車，成為觀光客從捷運淡水站前往漁人碼頭方向的重要交通動線。另外，也讓淡海新市鎮居民有了「搭輕軌去淡水站」的通勤方案，取代目前的各種公車轉乘，不過軌道配置與預計營運模式潑了一大盆冷水：藍海線二期列車「不會」直通進入淡海新市鎮，最多甚至需要轉乘兩次，幾乎完全抵消搭乘輕軌通勤的誘因了。不過，為什麼說藍海線二期不重要呢？因為那並不是目前淡水往臺北市通勤的瓶頸，真正的瓶頸還是在捷運淡水線的班距與座位數，以及運具決策的心理：輕軌能拉到的客群，最可能是已經在使用大眾運輸的，能搶的是公車的生意，而不是自家汽、機車的。

淡海新市鎮的聯外交通之所以面臨現在的難題，其實是歷史與地理因素的結合。歷史方面，淡水早年的發展造就以前的淡水線鐵路、現在的捷運淡水線，是個終點在舊市區、難以延伸的路線；地理方面，淡水河「挖穿」大屯火山群形成的淡水河道，其實根本沒有多餘的平地可供交通廊道使用。淡海新市鎮就位置來看，注定是個聯外交通難解的新市鎮。淡海新市鎮計畫的人口上限是13萬人，大約是現居人口的3倍。由於臺北市高房價的背景難以消失，可以預想淡海新市鎮人口真的會持續成長。相較於公路交通有淡北道路、淡江大橋分散交通動線，在軌道交通方面，目前淡海輕軌有3個延伸計畫，進度最快的是前段提到的藍海線二期，其次是從漁人碼頭經淡江大橋到八里重劃區的八里輕軌，最後是綠山線往崁頂以北延伸。八里輕軌的意義是把捷運淡水站的集客範圍擴張到淡水河左岸，而非分散淡水區的通勤選擇，因此只會讓淡水線運量更加爆滿；綠山線延伸以目前的沿線發展狀況，很可能會被長時間凍結。可以發現，現有計畫都是在擴張路線末端的「微血管」，而不是已經明顯阻塞的「大動脈」。那麼，捷運淡水線到底有哪些可能的改善方案呢？

淡水站目前尖峰每小時發出14班車、平均班距4分半，同樣是一島兩線的南港展覽館則有每小時22班車、平均班距2分43秒，兩者的運能差異接近60%，也就是說，如果淡水線能夠把現有的軌道與號誌系統催到滿，能把尖峰運能從2.6萬增加到4.2萬，當中新增約2480個座位，很有機會搶到自有運具通勤的客源。由於這個方案只涉及新購列車與增補營運人力，會是成本最低的方案。

淡水線目前並沒有開行區間快車所需的待避線設計，各車站也幾乎沒有增設的空間，不過淡水線北投站以北的平面段中，位於關渡平原的復興崗與忠義兩站日運量遠低於其他站，大約只有三分之一以下，而且因為緊鄰關渡平原，也是最有可能增設通過線的車站，如果能實現，關渡站到北投站的4公里行車時間，可以從大約7分鐘減為3分20秒，雖然看起來只有3分40秒的差距，但這可是淡水到台北車站總旅時的10%，比例並不低。實現後，淡水到台北車站的時間就可以壓在35分鐘以內──這是機場捷運直達車從台北車站到桃園國際機場第一航廈站的魔法數字。

直接在淡水與台北車站之間新建一條近乎直線的快速線一定是最終極的解決方案，但高昂的建置成本也會讓計畫無法實現，因此這裡的「淡北新線」並非淡水到台北車站，而是淡水到北投。這會是一條高架路線，只有淡水站、紅樹林站、北投站共三個車站，其中紅樹林站到北投站的8公里，旅時將能從12分鐘減為7分鐘以內，淡水到台北車站的時間就可以壓在33分鐘以內；如果新購列車的性能在現有列車之上，例如最高營運時速從80公里增加到100公里，甚至有機會把淡水到台北車站的時間壓在29分鐘。當然，節省這9分鐘的代價是巨大的：若以每公里30億元的造價估算，淡北新線的成本將在300億元左右。做為比較，淡江大橋的預算大約是212億元。

新市鎮與既有城市核心的連結，必須在最初就有完整的規畫。考量通勤旅次高密度的特性，以軌道交通做為新市鎮的主要交通動線，較能避免公路擁塞的外溢，以及大規模公路設施在通勤時段以外的閒置。林口新市鎮對國道一號的影響，是靠著相當於新建一條高速公路的五楊高架才稍有舒緩；三峽/樹林北大特區對國道三號的影響，尚沒有相同規模的解決方案。淡海新市鎮受限於歷史、地理因素，聯外交通並不完善，依現況分析，若要明顯改善，所需經費都在數百億元新台幣的數量級。儘管如此，新市鎮的通勤需求是刻不容緩的問題。如何分階段一步步改善淡水的聯外交通，是新北市政府最重要的課題之一。

（本文完）