【半兵衛脇差】日本亟盼的聯合國入常:國家正常化最後一哩路與抗衡中國稱覇的戰略高地

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儘管日本首相岸田文雄跟美國總統拜登之間的關係其實算很融洽,兩國間的安保等重大議題的溝通也暢行無阻,兩人間其實也數次面對面對談,但日本的媒體總愛三不五時拿岸田首相就任迄今還未能拜訪華府這件事來酸他。
因為很少有日本首相在就任超過1年,卻還未能在華府露面,因此岸田首相無論如何還是在2023年日本的通常國會召開前,千方百計地終於敲定在1月13日前往華府跟拜登總統進行高峰會談。
在日本於國際上的角色日漸吃重的今天,我們也要同時了解到,自2023年起,日本將擔任為期2年的聯合國安全理事會「非常任理事國」;同時G7在2023年的會議,也預計5月於日本廣島—首相岸田文雄的故鄉—舉行。
特別是在去年俄羅斯入侵烏克蘭一事,因著俄羅斯身為安理會「擁有否決權」的常任理事國身份,讓「安理會改革」,再度成為世人關注的焦點。
而此次是日本第12度成為安理會非常任理事國這件事,本身就是個紀錄,僅次在後的是巴西的11次。就日本而言,終極的追求目標在於要成為跟美法英中俄五國一樣的安理會「常任」理事國的地位。
究竟日本為何一直鍥而不捨地追求「聯合國入常」呢?筆者認為就遠因來說,在國民心理因素部份,有日本要擺脫二戰陰影的「國家正常化最後一哩路」的需要;以及就近因來說,在區域安全上,唯有「聯合國入常」,才能讓日本取得「抗衡中國稱覇的最重要戰略高地』」
圖:岸田文雄在聯合國大會上演講(2022年9月21日,照片來源:岸田文雄臉書)
日本自從1960年代經濟從戰後蕭條中復甦之後,就一直希望能在聯合國裡取得跟其經濟實力相符的國際地位,才會在1956年加入聯合國後1958年就立刻爭取首次「非常任理事國」的機會;包括今年上任在內,等於64年內出任12次(每次2年),差不多是每5年爭取一次。
日本長年提供巨額的資金給聯合國,有其歷史上補償二戰的因素在內,一直到2000年時其捐款都還佔聯合國經費的20%,僅次於美國;即便近年提供的資金佔比降至8%左右,但也還是第三多的金援國(2019年起,次於美、中)。
但是在聯合國裡,日本長期的貢獻跟地位「名實不符」,讓日本未能成為聯合國安理會的常任理事國這點,一直是日本心中最大的痛。
究其原因,聯合國的成立當初就是針對二戰時的日德義軸心國而來,儘管新憲後的日本已不可能再走軍國主義,但是未能成為常任理事國這件事,對日本來說,就意謂著未能撕去二戰的標籤符碼。
尤其隨著近年來美國的國力「相對」不如前也好,不願成為世界警察的意願也罷,都讓日本承擔世界領導角色的空間加大。特別是中國以武力為後盾、企圖改變國際及區域現狀的威脅日漸提升,也讓日本覺得自己必須要成為國際領導者之一的角色之需要,更形迫切。
事實上,在天下圍中的態勢裡,日本比美國更積極、也更全面地在執行;不僅在東南亞,包括南太平洋島國、中東、中亞、非洲及至南美,日本撒下的網遠超過世人所意識的廣。
然而,日本在入常這件事,有內外兩大因素使其一直未能如願,即「日本國憲法」及「聯合國憲章」兩大阻礙。
日本首次提出要成為安理會常任理事國,是在90年代的宮澤喜一政權。但被美國反對,1994年美國參議院共和黨議員威廉.羅斯(William Roth)及民主黨議員肯特.康拉德(Kent Conrad)共同提案,針對日本入常這件事表示無法支持,該決議並獲得通過。附帶一提,日本現任外務大臣林芳正1991年在美國唸書時,曾在被認為是「知日且友日」的威廉.羅斯(William Roth)議員的辦公室當過助理。
根據產經新聞華府特派員古森義久於2022年6月27日的特稿指出,當時美國參議院的主張,簡單講歸為五點:1)依日本憲法規定,以軍事行動來維持和平與執行和平活動不被允許;2)日本如果無法參加國際安保活動的話,也無法遂行為安理會成員該有的機能;3)如果以日本目前的現狀成為常任理事國的話,其實連「普通」理事國的責任或義務也無法善盡;4)日本的軍隊不能參加安理會的軍事行動,卻要決議他國的軍隊參戰,這將對他國軍人造成危害;5)所以在日本憲法沒有去除這些限制之前,美國無法支持日本成為安理會的常任理事國。
唯有了解這點,才更能理解2001年美國911事件後,日本的小泉純一郎首相為什麼要制定「反恐對策特別措施法」等數項法案,讓自衛隊可以前往仍處於戰鬥中的伊拉克。以及2015年安倍晉三對憲法提出「可以行使部份集體自衛權」的解釋;也更能理解自民黨為什麼要推動修憲?要正名自衛隊入憲?
就外在阻礙的聯合國憲章來說,要增加安理會常任理事國席次,唯有修改憲章。依照憲章第108條規定:「本憲章之修正案經大會會員國三分之二表決並由聯合國會員國三分之二、包括安全理事會全體常任理事國,各依其憲法程序批准後,對於聯合國所有會員國發生效力。」
這裡其實有二個無敵條款:一是「會員國三分之二通過」,二是「還要包括『全體常任理事國』各依其憲法程序批准」。
舉例來說,聯合國憲章第53條及107條內容,是針對日德而訂的所謂『敵國條款』;儘管幾乎舉世都認為該條款「不合時代潮流」,聯合國大會也曾於1995年決議通過應刪除該條款,但也一樣在憲章三分之二的限制下,至今未能處理。
所以要通過修改聯合國憲章而入常,困難度高到難以想像。
日本一直以來都結合德國、印度及巴西組成「四國聯盟」(合稱G4)在共同推動增加安理會常任理事國的議案;只是仍然困難重重。
儘管近年來美國對於日本成為安理會常任理事國的態度有所轉變,希望日本能夠幫忙美國分攤重責,特別是在印太區域部份。因此包括2015年歐巴馬跟安倍晉三的高峰會或是今年5月拜登跟岸田文雄的高峰會,美國都表示願意支持日本成為常任理事國,以英國跟日本近年的關係,也不致於反對,但主要問題還是卡在中國跟俄羅斯;要這兩國廢除「否決權的特權」,或「增加常任理事國來沖淡自身的影響比例」,可以講是「近乎不可能的任務」。
因此,要增加聯合國安理會常任理事國席次的議題,恐怕只有哪天,俄羅斯跟中國都陷入如同1990年代的巨變,亟需國際援助的前題下,方有可能。或者,另一條路就是美國川普總統曾經『宣稱考慮』要組成「新的聯合國」的時候,或許是另一個機會吧。
(本文結束)
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