巴勒斯坦建國與入聯（3）：耶路撒冷市國際特別政權◎UN

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第三章  1967年以來國際的立場和行動

法律地位

　　在六日戰爭發生後立即召開的大會第五屆緊急特別會議上，聯合王國外交事務大臣強烈地表達了國際的立場：

　　“我認為，根據《聯合國憲章》的規定，戰爭不應導致領土的擴張。“我呼籲以色列國不要對耶路撒冷採取任何與這項原則抵觸的步驟。我十分鄭重地告訴以色列政府，他們如果打算併吞舊城或為制定併吞舊城的法律，那就等於採取步驟不僅使自己孤立於世界輿論之外，還會失去他們得到的支持。” ⁶⁹

　　在這屆緊急會議期間，耶路撒冷和各個聖地的地位問題不僅與和平解決較大的衝突的原則一併進行討論的，還作為一個單獨的問題討論，在一項決議草案中，很多國家要求重新討論建立該市的國際管理機構的問題。但這項決議草案沒有通過。大會在其決議中認為以色列在耶路撒冷採取的措施概屬無效，要求以色列“廢止已採取之一切措施，並立即停止採取任何變更耶路撒冷地位之行動”。⁷⁰過了幾天，大會在收到以色列的答覆之後，對於以色列未曾實施較申的決議表示惋惜，重申要求以色列“廢止業已採取之一切措施，並立即停止採取任何變更以色列地位之行動。⁷¹

　　安全理事會在具有歷史意義的1967年11月22日第242(1967）號決議中，雖然沒有具體討論耶路撒冷的地位，但強調不容以戰爭獲取領土，確認為履行《聯合國憲章》的原則，除其他事項外，以色列軍隊必須撤離在戰爭中所佔領的領土，尊重並承認該地區每一國家的主權、領土完整及政治獨立。

　　由於為實現全面解決的努力沒有取得進展，安理會在1968年召開了一系列專門討論耶路撒冷問題的會議。安全理事會審查了秘書長的代表泰爾曼大使的報告並聽取了被驅逐的東耶路撒冷市長所述的情況之後，注意到以色列採取了影響到耶路撒冷的其他措施，對以色列不遵守大會決議表示惋惜。安理會重申“以武力征服取得土地在所不許，”認為“以色列採取之一切立法與行政措施及行動，包括徵用土地及土地上的財產在內，足以改變耶路撒冷之法律地位，概屬無效，且不能改變此種地位，”並緊急要求以色列“取消業已採取之措施，並立即停止採取足以改變耶路撒冷地位之其他行動。"⁷²

　　除了根據《聯合國憲章》並經安全理事會和大會，在其後很多決議中重申的那個明確的原則立場之外，國際社會還援引了國際人道主義法關於軍事佔領的規定，認為這些規定適用於在1967年被佔領的所有領土，包括耶路撒冷在內。1968年，人權委員會和國際人權會議特別注意1949年8月12日《日內瓦公約》各項條款的遵守問題。後來，大會設立了調查以色列侵害佔領區巴勒斯坦人民和其他阿拉伯人人權的行為特別委員會，其職權範圍特別包括《關於戰時保護平民的日內瓦公約》（第四項公約）。⁷³

　　《第四項日內瓦公約》（以色列是締約國）所關切的一個主要問題是禁止佔領國併吞領土（第47條）並禁止把佔領國的人口遷移到被佔領領土（第49條）。與耶路撒冷局勢有關的還包括《公約》禁止佔領國破壞不動產或私人財產，不論這些財產是個人還是集體、或是國家或其他公共當局或組織所擁有（第53條），並規定不得改變被佔領領土的公共官員或法官的地位（第54條）。根據該《公約》，“…暫時佔領領土其實是一種暫時的、事實上的情況，它既不能剝奪被占國的國家地位，也不能剝奪其主權；它只是干涉其行使權利的能力。這就是佔領與吞併的區別。…。因此，由於戰爭而實現的佔領，儘管在表面上意味著實際擁有，但絕不意味著有任何處置領土的權利。" ⁷⁴
以色列始終不承認《日內瓦公約》適用於自1967年以來被佔領的領土，理由是自英國委任統治結束之後，在這些領土上就沒有建立合法的主權，並且反對安全理事會和大會通過有關決議。⁷⁵ 儘管如此，以色列仍允許根據《公約》規定具有特殊地位的紅十字國際委員會臨時進行人道主義活動、包括在東耶路撒冷地區進行活動。

　　與以色列的立場相反，聯合國和其他各個政府間論壇多次申明《第四項日內瓦公約》適用於耶路撒冷，因為它是在1967年被佔領領土的一部分。上述關於以色列行為的特別委員會，從成立之日起，就把東耶路撒冷包括在它對屬於《日內瓦公約》⁷⁶範圍內“被佔領領土”一詞的解釋之中，並定期報告東耶路撒冷的事態發展。自佔領初期以來，大會和安全理事會都曾一再要求以色列在被佔領領土內遵守《公約》的條款。1973年，大會確認1949年8月12日《關於戰時保護平民的日內瓦公約》（《第四項日內瓦公約》）“適用於自1967年以來被以色列佔領的一切阿拉伯領土”。1975年，大會重申《公約》“適用於自1967年以來被以色列佔領的一切阿拉伯領土，包括耶路撒冷在內。”大會還要求《公約》各締約國——根據第一條，各締約國不僅應遵守《公約》的條款，還應確保這些條款在所有情況下都得到遵守-——竭盡全力確保以色列遵守《公約》。⁷⁷

　　安全理事會舉行了一系列會議專門討論以色列定居點政策和做法之後，在1979年再次申明，《第四項日內瓦公約》“適用於自1967年以來被以色列佔領的阿拉伯領土，包括耶路撒冷在內，”並為根據同一決議成立的定居點問題委員會確定相應的職權範圍。⁷⁸安理會在討論人權問題的各項決議中，一再使用類似的措詞，例如定居者的暴力行為、驅逐以及對聖地的攻擊。自1986年以來，安理會一直採用“自1967年以來被以色列佔領的巴勒斯坦和其他阿拉伯領土、包括耶路撒冷在內”的措詞，以重申《日內瓦公約》適用於在以色列佔領下的地區。⁷⁹
1980年，以色列決定頒佈立法，正式併吞東耶路撒冷並宣佈這個統一後的城市為以色列首都。這一決定不僅遭到安全理事會和大會、而且也遭到各政府間組織的堅決責斥。安理會“以最強烈的措詞”譴責以色列頒佈關於耶路撒冷的“基本法”並拒絕遵守安全理事會的有關決議，申明頒佈這項法律“是違反國際法的行為，不影響1949年8月12日《關於戰時保護平民的日內瓦公約》繼續適用於1967年以來被佔領的巴勒斯坦和其他阿拉伯領土，包括耶路撒冷在內”。安理會決定“不承認這項‘基本法'和以色列根據這項法令設法改變耶路撒冷性質和地位的任何其他行動，”，要求各會員國接受這項決定，並要求那些在耶路撒冷設有外交使團的國家將這種使團撤出聖城。⁸⁰大會也通過了一項類似的決議，另外要求“各專門機構和其他政府間組織遵守本決議及其他有關決議”, ⁸¹敦促它們“不要進行不符本決議及其他有關決議規定的任何事務”。後來，秘書長通知安全理事會，有13國政府通知他，它們決定把其各自的外交使團撤出聖城。⁸²

　　那些決議，後經以類似的措詞重申繼續體現聯合國和大多數國家政府對耶路撒冷地位問題的原則立場。

　　從1970年代中期開始，若干具有歷史意義的事態發展激勵人們尋求巴勒斯坦問題的政治解決辦法，作為在承認巴勒斯坦人的存在是享有民族權利的人民（而不是爭議地區的居民或難民）的基礎上全面解決巴勒斯坦問題和整個阿以衝突的辦法的一部分。1974年，大會將“巴勒斯坦問題”這個項目重新列入議程，確認“巴勒斯坦人民在巴勒斯坦的不可剝奪的權利”，並授予巴解組織以觀察員地位。⁸³翌年，大會成立了巴勒斯坦人民行使不可剝奪權利委員會，並請該委員會就如何行使這些權利提出建議。⁸⁴

　　委員會在提交給大會和安全理事會的計畫中，沒有就耶路撒冷的未來地位提出具體建議；但它回顧大會第181(II）號決議中所規定的耶路撒冷市的國際地位，指出應當在巴勒斯坦人民不可剝奪權利和該市宗教特點的框架內，尋求棘手的耶路撒冷問題的任何解決辦法，並且應要求以色列不要採取任何企圖改變耶路撒冷法律地位的行動或政策。⁸⁵

　　繼安瓦爾·薩達特月，統到耶路撒冷進行歷史性的訪問之後，埃及和以色列於1978年9月簽署了《關於中東和平的大衛營框架協定》其中載有兩點重要內容。一點是“以色列及其鄰國之間衝突的和平解決辦法的商定基礎是聯合國安全理事會第242號決議所有規定”。另一點是雙方第一次以正式協定的形式，承認“巴勒斯坦人民的合法權利以及他們的正當要求”。但對以色列撤出耶路撒冷的問題沒有達成協議，在該檔所附的換函中，反映簽署雙方截然相反的意見。⁸⁶這些協定被認為只是一個局部解決辦法，因為其中沒有解決耶路撒冷和巴勒斯坦民族主權這兩上關鍵問題，所以被出席大會的大多數國家所拒絕。⁸⁷

　　在隨後的幾年中，曾經多次努力擬定一項能處理所有根本問題的解決辦法的原則。第六次不結盟國家的國家和政府首腦會議擔心“爆發一場新戰爭的可能性越來越大”，確認“巴勒斯坦問題是中東問題的癥結，也是阿以衝突的根源”，並確認為“兩者不能分開來解決”。會議確認全面解決辦法的一些基本原則，包括“耶路撒冷市是被佔領的巴勒斯坦的一個組成部分。所有外人必須撤走，並無條件地恢復阿拉伯人的主權。"⁸⁸

　　同樣，1981年1月在麥加舉行的第三次伊斯蘭國家首腦會議的“巴勒斯坦和聖城問題會議”強調“巴勒斯坦人民決心維護他們以聖城作為巴勒斯坦家園首都的永久權利，並鑒於聖城對所有穆斯林所具有的永久的政治、宗教、文化和歷史重要性，穆斯林國家的政府和人民也堅持他們對聖城的永久的權利，”並申明“伊斯蘭各國承諾解放聖城，使它成為獨立的巴勒斯坦國的首都，拒絕任何可能損害阿拉伯人對聖城的充分主權的情況。” ⁸⁹

　　1982年9月，阿拉伯國家聯盟的國家或政府首腦在摩納哥非斯通過的宣言中，還要求建立一個獨立的巴勒斯坦國以聖城為首都。⁹⁰同年，列奧尼德·勃列日涅夫代表蘇聯提出了類似的要求。⁹¹

　　歐洲國家提出了比較有限的建議，其中承認巴勒斯坦人民的自決權利，拒絕“任何旨在改變耶路撒冷地位的單方面行動”，並指出“關於該市地位的任何協定都應當確保人人都能自由進入神聖處所” ⁹²多年來，美國歷屆政府以大衛營協定為基礎，提出了一些建議和“以土地換和平”的方案。這些建議雖然“沒有支持以色列併吞或永久控制”被佔領領土，但設想耶路撒冷“必須保持統一，其最終地位應通過談判來決定”。⁹³羅馬教廷和幾個天主教國家不討論主權問題，卻要求國際保障，確保各個聖地做禮拜和出入的自由，保護各宗教社區現有的權利和特權，並維護聖城的文化和歷史遺產。⁹⁴

　　1983年，在日內瓦召開了巴勒斯坦問題國際會議，有117個國家參加。會議通過了若干解決問題的原則，這些原則隨後得到大會的贊同。其中包括“該地區所有的國家均有權在安全的和國際公認的疆界內生存；以色列撤出自1967年以來佔領的領土，包括耶路撒冷在內；拒絕接受以色列為改變該市和被佔領領土的地位已經採取的任何措施；實現巴勒斯坦人民的權利、包括在巴勒斯坦自行建立獨立國家的權利。” ⁹⁵這些原則構成在其後幾年中持續努力，召開一個國際和平會議解決中東衝突所有方面的問題的基礎。

　　當巴勒斯坦人在1987年底開始進行所謂起義的活動時，國際社會和衝突雙方卻對和平解決的框架仍有嚴重的分歧。一年後，約旦決定與西岸斷絕法律和行政聯繫，接著，巴勒斯坦全國委員會（巴。勒斯坦流亡議會）通過了《獨立宣言》和一份政治公報，其中表示接受大會第181(II）號決議[1]（分治決議）和安全理事會第242(1967）號決議，並宣佈“在巴勒斯坦的土地上建立巴勒斯坦國，以路撒冷為首都。” ⁹⁶

　　海灣戰爭之後以及冷戰結束後的國際環境的演變，為1991年10月雙方在馬德里和平會議上開始正式談判進程創造了條件，繼而在1993年9月實現了歷史性的突破，以色列政府與巴解組織相互承認，並簽署了《原則宣言》。該《宣言》和後來的協定導致以色列部隊於1994年撤出加沙地帶和傑裡科地區，建立巴勒斯坦員警部隊，巴勒斯坦權力機構負起各種職責，1996年1月選舉立法委員會和權力機構主席團，接著，以色列部隊離開西岸若干城鎮和村莊重新部署。這些協定規定自1994年5月開始為巴勒斯坦自治的五年過渡時期，進而根據安全理事會第242(1967）號和第338(1993）號決議實現永久解決。耶路撒冷和定居點都是屬於推遲到永久地位的談判之後的問題。根據《宣言》的規定，永久地位的談判最遲應在過渡期間第三年年初、即1996年5月開始進行。⁹⁷1996年5月5日舉行了初次會議之後，接著和平進程一再發生拖延。根據以色列和巴解組織於1997年1月15日簽署的關於希布倫和其他問題的協定，談判定於1997年3月15日開始。⁹⁸但是，鑒於當地情況日益惡化，而且各方意見日益分歧，談判再次發生拖延。

http://www.un.org/chinese/peace/palestine/Jerusalem/041.htm

注：

69.《大會正式記錄，第五次緊急特別會議》，1967年6月17日至9月18日，A/PV.1529，第2頁，
70.大會第2253(ES-V）號決議。
71.大會第2254(ES-V）號決議。以色列的答覆見秘書長的報告（A/6753-S/8052)，附件。
72.安全理事會第252(1968）號決議。
73.大會第2443(XXIII）號和第2546(XXIV）號決議。特別委員會後來改名為調查以色列侵害佔領區巴勒斯坦人民和其他阿拉伯人人權的行為特別委員會。
74.紅十字委員會，《評注：第四項日內瓦公約》，第275至276頁。
75.1977年10月26日以色列代表在大會的發言（A/32/PV.47）。
76.調查以色列行為特別委員會的第一次報告，《大會正式記錄，第二十五屆會議》(A/8089)，第15頁。
77.大會第3092(XXVIII）號和第3525(XXX）號決議。
78.安全理事會第446(1979）號決議。參看下面關於委員會工作的一節。
79.例如見安全理事會第592(1986）號和第605(1987）號決議。
80.安全理事會第478(1980）號決議。
81.大會第35/169E號決議。
82.S/14248。在安全理事會第478(1980）號決議通過之前，有三個國家（智利、厄瓜多爾和委內瑞拉）撤走其外交使團；其餘10個國家（薩爾瓦多、哥斯大黎加、巴拿馬、哥倫比亞、海地、玻利維亞、荷蘭、瓜地馬拉、多明尼加共和國和烏拉圭）回應該決議，也撤走其使團。薩爾瓦多和哥斯大黎加後來將其使館遷回西耶路撒冷。
83.大會第3236(XXIX）號和第3237(XXIX）號決議。
84.大會第3376(XXX）號決議。
85.巴勒斯坦人民行使不可剝奪權利委員會的第一次報告，《大會正式記錄，第三十一屆會議，補編第35號》（A/31/35)，第8頁。
86.《大衛營和平框架協定》，1978年9月17日，重印在為美國眾議院外交委員會歐洲和中東問題小組委員會編寫的報告《尋求中東和平——檔和聲明，1967-1979年》，（華盛頓特區，1979年），第20至29頁。
87.見《聯合國年鑒》中有關文件和辯論摘要，紐約聯合國新聞部，第33卷（1979年）。
88.A/ES-7/8，附件。
89.A/36/138，第2/3P(IS）號決議。
9O.A/37/696-S/15510,
91.蘇聯共產黨中央委員會總書記、蘇維埃社會主義共和國聯盟最高蘇維埃主席團主席列奧尼德·勃列日涅夫的講話，1982年9月20日（A/37/457-S/15403）。
92.歐洲理事會《中東問題的聲明》，威尼斯，1980年6月13日；1980年6月14日《紐約時報》轉載。
93.雷根總統對全國的講話，1982年9月1日；1982年9月2日《紐約時報》轉載。
94.見羅馬教廷常駐聯合國觀察員在大會特別政治委員會上的發言，1995年10月30日（新聞稿）。
95.《關於巴勒斯坦問題的日內瓦聲明》，巴勒斯坦問題國際會議的報告，日內瓦，1983年8月29日至9月7日（