從法院判決看文資－以濟南路3段50號（省長台北官邸）」為例（下）

四、高院第三次判決撤銷

　　在第四回合訴訟中（2021年9月30日），華南銀（原告）主張：

　　1. 程序瑕疵：第6屆北市文審會（任期2016年3月2日至2018年3月1日）外聘委員中有4名委員已任第1至5屆委員，違反文化資產審議委員會組織準則（下稱《組織準則》）之兩次連任為限規。......否則無法達成《組織準則》第5條第1項規定擬達成「避免同一委員會長期由相同委員所主導的現象，並強化主管機關對不適任委員之汰換」之修法目的。

　　2. 未確實進行文資評估：文化局為文審會或專案小組均未依《文資細則》第7條之1規定，針對「未來管理維護財務規劃」及「指定登錄範圍之影響」等事項加以評估。

　　3. 反駁登錄理由一之「美援時期住宅建築群落」：濟南路三段兩側，除該建物外，又無其他建物遭被告指定為美援時期相關之歷史建築，實難認該建物附近存有1960年代之美援時期住宅「建築群落」。

　　4. 反駁登錄理由二之「鮮見於現今保存之美援建築，具稀少性」：該建物樣貌歷經1962年、1967年等多次改建，均與美援時期無關。

　　5. 反駁登錄理由二之「加強磚造建築、日光室、觀音山石片貼飾之煙囪壁面」：「日光室」原為「會客室」，當時僅配有一般木窗，經多次改建後，始為現今之鋁門落地窗，本與日光室建築形式不符，另煙囪為1962年增建，其貼飾之石片，係「黑色板岩」，亦非觀音山石。又原處分此部分理由係記載該建物有「觀音山石片貼飾之煙囪壁面」，被告歷審亦均如此主張，於本件被告卻改稱係指該建物有使用「觀音山石砌法」，此已與原處分理由不同。......加強磚造建物，普遍存在於臺灣民間，其材料與工法相較於預力混凝土及空心磚，亦不具有美援建築特色，且原處分所指中型獨戶住宅、斜屋頂兩落水、前後院配置等，亦均屬「中式」舊式建築常見樣貌。

　　6. 反駁登錄理由三之「出租予前央行總裁、台灣省長時、考試院院長」：此出租、出借等行為，究竟與該建物具美援建物特色而登錄為歷建之關連性何在？

　　7. 歷建基準經修法產生不同內涵：《歷建辦法》刪除後另訂定現行第3款規定（*將紀念建築之基準獨立分出，並於歷建之基準新增「具地區性建造物類型之特色者」），其目的則可見有意將修正前之第1、4款條文規範內涵，排除於歷建認定基準外，現行第3款規定並指明歷建之登錄基準，應著重於地方特色，而與古蹟明確區隔，據以適用後，亦當認該建物實不符合《文資法》所指歷建之有形文資定義。

　　文化局（被告）主張：

　　1. 程序無瑕疵《組織準則》關於連任2次之限制規定，係於文審會第4屆委員任內（任期2012年3月2日至2014年3月1日）之2013年10月28日發布、同年月30日生效，文化部文化資產局亦於2013年11月8日函釋，認定依法「不溯及既往」原則。原處分係於第6屆委員任內作成，4位委員雖任第1至5屆委員，惟因自第5屆起算，前開4位委員實僅連任1次，並未違反上開規定。

　　2. 已確實進行文資評估：專案小組所作成之評估報告，已按原處分作成時《文資細則》第7條之1規定，對於「未來管理維護財務規劃」及「指定或登錄範圍影響評估」等項目予以詳論。

　　3. 表現出特定歷史時期風格與價值：該建物所在地之區域，「原有」美援時期建築群落，該建物建於1955年，正為此時期且為同類建築「代表」，而美援時期之建築特色十分多樣，難以一概而論。

　　4. 具有美援時期建築之特色：該建物煙囪之特色，係指其具有「觀音山石砌法」此種常見於1960、1970年代，模仿臺北大屯山、觀音山等北投、淡水近山地區建築石砌牆外貌的石片貼飾作法，並非指該石片之材質即為「觀音山石」。日光室（即陽光屋(Sunrooms)，又稱為太陽屋(Solar room)），為美式城郊住宅之一大特色。雖然該建物歷經多次增改建，其「主要部分」及空間「格局」未作大幅度更動。

　　5. 歷建基準經修法不影響原處分：原處分作成後之事實或法律狀態變更，均非被告所能斟酌，......應以原處分作成時之事實及法律狀態作為裁判基準時，故原處分所憑《審查辦法》第2條第1項第1、4款規定嗣後雖經刪除，仍不足以認文審會斯時之專業判斷有何恣意濫用之違法等語。

　　高院判斷：

　　1. 文審會應適用連任2次之限制規定：「考量審議會之專家參與審議之『專業性』，爰刪除連任以2次為限之規定」，可知行為時《組織準則》增訂連任限2次之目的，在令委員適度「更替」，圖避免長期特定專業人士主導之弊，雖然2017年7月27日又予刪除，但本件原處分作成時之文審會，確應適用關於委員僅得連任2次之限制，則無疑義。

　　2. 文審會違法組成在先，其所做之決議亦不法：以第6屆文審會組成時而論，其中4名委員確已連任達5次，明顯違反行為時《組織準則》規定，則被告作成原處分所憑文審會之專業判斷，業因前述文審會組織違反前開規定而不適法。......此程序之違反已涉及因委員資格不符，是否導致決定偏頗之問題，乃前開委員連任次數限制規定所預設應排除者，此行政處分之瑕疵並可認應予撤銷。

　　3. 登錄理由與事實不符：

　　(1) 觀音山石片由「貼飾」改稱「砌法」說法不一致：文審會、評估報告與原處分公告事項（五）、2用以描述之文字，顯然均以該建物煙囪經使用觀音山石片（材質）貼飾之意，實難認係本件審理中被告所辯稱特定貼飾「式樣」或「方法」之表述。......被告「改稱」係指貼飾「方法」，而非所使用「材質」之描述，其所辯除難認與原處分所載理由相同外，亦可見有前後翻異之情。

　　(2) 美援時期建築特色不明確：「觀音山石片貼飾法」與「美援建築」特色之關聯性，仍不明確。另文化局提出標記空軍總部於1960年代曾供美國軍事援助技術團空軍顧問組使用之臺北市地圖，及美援時期（1951年至1965年間）空軍總部附近有建物陸續興建之航照影像等資料，但此僅足以呈現該建物所處區域之建物「興建時間」在美援時期，針對該區域在此時期興建之建物樣式、起源等，究竟如何可認存在「1960年代美援時期住宅建築群落」，文化局亦稱係出於「推論」，則華南銀主張原處分就此之理由不備，已非無憑。

　　4. 歷建基準經修法是否產生不同內涵須視個案而定：比對《歷建辦法》經修正刪除之「歷史文化價值」或「具歷史建築價值」基準內涵，與修正後增列之基準即「具地區性建造物類型特色」，後者所指類型特色亦可能涉及時間因素之觀察，彼此「未必完全互斥」，而容有視「個案」情況彼此援用判讀之可能，自亦難認前開規定經刪除時，針對前依刪除規定所為歷建之認定，寓有以之違法之旨。

小結

　　本案歷經高院三次判決，判決結果皆為撤銷，雖然這之間有不同的程序瑕疵，如：會議記錄未載明表決情形、委員已連任兩次以上。然而，根本的問題依舊，即「登錄理由與現況不符」、及「美援建築定義不清」。

　　本案於2022年8月29日召開第四次文審會，登錄歷史建築，並於2022年10月11日第三次公告，登錄理由為：

　　1. 建物由華南銀行於1955年興建，為地上二層加強磚造建築、中型獨戶住宅，外觀為斜屋頂兩落水，並有前後院配置。內部空間格局與一般住宅不同，具美式住宅規劃之特色，具體表現出特定歷史時期建築風格與特色價值。

　　2. 1971年起陸續曾出租予中央銀行、臺灣省政府、考試院作為職務宿舍使用，包括徐柏園總裁、宋楚瑜省長、姚嘉文院長、關中院長皆曾入住。

　　對比經高院第三次判決撤銷後之登錄理由，文化局業依判決意見修正登錄理由。從原先的三點理由改為兩點，原第一點與第二點合併；第一點刪除美援時期住宅建築群落分布所在，第二點則刪除前門廊與日光室、觀音山石片貼飾之煙囪壁面、及「鮮見於現今保存之美援建築，具稀少性。」第三點則重新排列組合，意思未更動。本案於上月（6月26日）再次提送文審會（第五次），並再次登錄為歷史建築，筆者不解為何需再次送文審會？只能等會議記錄上網公開後一探究竟。可以預見的是，華南銀將再提訴願，因為同樣的爭點並未獲得釐清；即文資登錄理由不明確；該建物與美援建築到底有何關係的問題。

　　第三次登錄理由，以「內部空間格局」具美式住宅規劃特色，就認定其表現出「特定歷史時期」建築風格。然而，依據第一次判決撤銷之高院判斷：「何以由該建物內部空間格局及具職務宿舍特性，即可得出具體表現出美援時期建築風格與特色價值之結論，實有未明。」即法院認為無法從內部空間格局即推論該建物為美援時期建築。另檢視這三次登錄理由的改變，刪除了「美援時期住宅建築群落」、「本棟建物及基地規模皆為各棟建築中之首」、「日光室、觀音山石片貼飾之煙囪壁面」、「鮮見於現今保存之美援建築，具稀少性」等甚至連「美援」兩字都消失，足見與美援建築之關聯，不管在強度、稀少性、完整性上，都逐漸減少、削弱。何況僅考慮內部格局而忽略更大的外部形式；即忽略「中型獨戶住宅、斜屋頂兩落水、前後院配置等」之中式舊式建築特色。

結論

　　筆者在閱讀判決書時，宛如追劇般的欲罷不能，看著被告、原告與法院三方彼此搏鬥，拳拳到肉、毫無冷場，最令人大開眼界的，便是第二次判決時法官對文資的高見，讓筆者感佩法官對文資的理解與詮釋，堪比文資科科長的水準。

　　文資不是只有《文資法》相關法規下的文資，或者說文資不是文資委員說了算的文資。法院判決提供了另一種閱讀、認識文資的視角；更真實、更豐富、更全面的視角，並指出文資現況的問題，如：程序瑕疵、審議草率、登錄理由與現況不符。而北市府作為全台文資及資源最多的縣市，理應更加完備其程序與論述（查會議記錄已載明表決情形，並依不同文資類型逐項表決，但比較近兩屆委員，有十位連任），帶領各縣市，讓文資制度更進步、更完善、更反映其立法目的，即「保障文化資產保存普遍平等之參與權，充實國民精神生活，發揚多元文化。」

　　最後，筆者提出三項文資制度之改善建議：

　　1. 文審會組成應更多元：針對登錄理由與現況不符的問題，筆者已於上述提出應於專案小組評估具文資價值後，於文審會前辦理小型調研。另針對登錄理由不明確的問題，建議可透過文審會的多元組成加以改善。目前文審會之「古蹟歷史建築紀念建築聚落建築群考古遺址史蹟及文化景觀審議會委員」多為建築背景之專家學者，此文化選擇，易淪為專家「偏見」、「多數暴力」之決策，可參考法院認爲應納入「公民社會代表」之意見。

　　然而，以本案何謂美援建築為例，縱使文化局提出美援時期建築之基準，更根本的問題是，何以認定美援時期是特定歷史時期？如同建築學者常以○○主義稱某時期之建築風格。然而，該時期建造之建築並不等於就具有此風格，且時間上，該主義是該建築完成後，後人所附加的、歸類的，如此將建築標籤化的○○主義，早已非建築本身，不過是化約的、抽象的建築。又在多元文化的今天，即便有強勢與弱勢文化之別，也並不表示強勢文化就能完全代表某時期。另《文資法》對文資定義的「不確定」法律概念，建議可增加歷史學與哲學之專家學者，一方面論述清楚文資背後的歷史與文化意涵；即該文化是否正在逐漸喪失，而必須透過法治強制保存、傳承、弘揚；另一方面就抽象的不確定性概念透過哲學釐清。

　　2. 取消文資的等級限制：目前《文資法》將有形之空間類文資分為古蹟、歷史建築、紀念建築、文化景觀、聚落建築群，其中又分為國家級（國定）與縣市級（縣市定）；即歷史建築／紀念建築→縣市定古蹟→國定古蹟、聚落建築群→重要聚落建築群、文化景觀→重要文化景觀的等級之分。

　　以目前台灣唯一國家級「重要聚落建築群」之澎湖望安花宅為例，其與「聚落建築群」的差異在於，前者級別為國定，登錄時間為2010年4月，面積為59公頃，所屬主管機關為文化部；後者級別為縣市定，登錄時間為2006年12月，面積為217公頃，所屬主管機關為澎湖縣政府。而兩者之登錄理由幾乎一致，且範圍重疊。另查《聚落建築群登錄廢止審查及輔助辦法》第二條規定：「聚落建築群之登錄，應符合下列基準之一：一、整體環境具地方特色者。二、歷史脈絡與紋理完整且風貌協調具保存價值者。三、具建築或產業特色者。」、「重要聚落建築群之登錄基準，係擇前項已登錄之聚落建築群中對全國具特殊意義者。」故國家級與縣市級的差異在於對全國具特殊意義，或至少更具地方特色、歷史脈絡更完整或更具建築特色。

　　然而，在登錄理由相同下，實務上難以分辨何謂「全國具特殊意義」。「全國」即是普遍性，如何既普遍又特殊？又「特殊意義」如何評判？「保存」的意義與「再利用」的意義如何比較？「過去」的意義如何成為「現在」的意義？文資之價值與真實性在不同脈絡下是可以比較的嗎？故筆者建議取消文資的等級限制，因為等級的差異僅是「量」的差異，而非「質」的差異。且活的文資是不斷變動的，如同歷史仍不斷在發展，文資的意義亦尚未完美，任何藉由文字、概念定義文資都必然是不完善的、徒勞的。

　　3. 文化教育重於文資教育：法院認為：「登錄為歷建之理由而論，大致在強調該建物本身之價值，但無從觀察到文化局透過選擇、保護、詮釋與教育，賦予該建物特殊意義。」文化資產，顧名思義，其奠基於文化，並透過文資制度保存、傳承、弘揚文資背後的文化；即文化是「原初」的，文資則是其「衍伸」的；沒有文化，就沒有文資；先是活的文化才有成為活的文資的可能。

　　目前的文資教育僅限縮於法定文資，即倒果為因的僅以「法定文資」看待文資，而忽略了「法定文資」之前，已存在、並作為其潛能的文化。文化與文資互為辯證關係，保存何種文資，即詮釋何種文化，反之，詮釋何種文化，即保存何種文資。

　　《文資法》於2016年修法新增第12條：「為實施文化資產保存教育，主管機關應協調各級教育主管機關督導各級學校於相關課程中為之。」然而，重點不是將文資教育加入課綱、或納入學分，而是讓文資的「思維」（哲學）融入各科。故在認識文資前必須先認識文化，即何謂文化？文化是什麼（What）？文化在哪裡（Where）？文化如何可能？（How）等問題，並從文化中學習「德行」（Virtue）；即做人的道理，及尊重差異、否定與矛盾的價值。如此才有選擇、延續、詮釋好文化，並創造更好文化與文資的可能。

2023/7/6