從法院判決看文資－以濟南路3段50號（省長台北官邸）」為例（上）
＃五度提送文審會三度登錄歷史建築三度經法院判決撤銷必有貓膩 ＃看判決書看到像在追劇 ＃文資教育經典案例
日前（2023年6月26日）華南銀行（下稱華南銀）所屬之台北市大安區濟南路3段50號建築（下稱該建築），經台北市文化資產審議委員會（下稱文審會）審議通過，登錄歷史建築，名稱為「濟南路3段50號（省長台北官邸）」。本案特別的不是前省長宋楚瑜親自出席文審會，而是本案歷經五度提報審議（經筆者考證非媒體所稱四度，第一次審議因歷史考證不足而暫緩決議），三度登錄歷史建築，三度經台北高等行政法院（下稱高院）判決撤銷。
筆者第一眼看到此新聞時，一方面疑惑為何不登錄為紀念建築（具有重要貢獻之人物），另一方面好奇的是，通常法院對於文審會之獨立專家委員會所做之判斷、決議，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，不太會有意見。然而，本案卻三度遭法院打臉，其背後必有可深究之處。在研究三次經高院撤銷及一次經最高行政法院（下稱最高院）發回更審之裁判書後，筆者大膽推測，後續華南銀還會再向台北市政府文化局（下稱文化局）提訴願，因為爭點並非省長是否曾在此做出重大決策或華南銀行為開發而反對登錄文資，而是更根本的問題；即文資登錄理由不明確的問題。以下從本案之歷次裁判書分析之：
本案大事紀：
1. 2011年12月7日，台北市大安區民輝里里長陳桓浩（下稱提報人）提報。
2. 2011年12月19日，列冊追蹤。
3. 2014年2月27日，文化資產價值鑑定專案小組（下稱專案小組）第一次會勘。
4. 2014年6月20日，召開第一次文審會，結論：「本案經綜合討論後暫緩決議，請業務科進行相關歷史考證後，再行審議。」
5. 2014年11月10日，經歷史考證後召開第二次文審會，決議登錄為歷史建築。
6. 2015年4月28日，第一次公告，後華南銀訴願。
7. 2016年11月16日，高院第一次判決撤銷。
8. 2017年1月12日，專案小組第二次會勘。
9. 2017年2月22日，召開第三次文審會，決議登錄為歷史建築。
10. 2017年4月24日，第二次公告，後華南銀訴願。
11. 2018年9月6日，高院第二次判決撤銷，後文化局上訴。
12. 2020年2月6日，最高院判決發回高院更審。
13. 2021年9月30日，高院第三次判決撤銷。
14. 2022年8月29日，召開第四次文審會，決議登錄為歷史建築。
15. 2022年10月11日，第三次公告（後華南銀訴願？）。
16. 2023年6月26日，召開第五次文審會，決議登錄為歷史建築。
一、高院第一次判決撤銷
本案於2015年4月28日第一次公告之登錄理由如下：
1. 基地東側鄰近中華民國空軍總部，沿濟南路兩側區域，為1960年代美援時期住宅建築群落分布所在，各棟建築外貌形式與風格相似，為地區發展歷史之見證。
2. 建物由華南銀行於1955年興建，為地上2層加強磚造建築，外部觀音山石片壁面、水泥瓦屋頂，室內附設壁爐，皆充分表現美援時期建築特色。1971年經華南銀行收回後曾租借予中央銀行、臺灣省政府、考試院作為職務宿舍、俱樂部使用，包括徐柏園總裁、宋楚瑜省長、姚嘉文院長、關中院長皆曾入住。
3. 本棟建物及基地規模皆為各棟建築中之首，內部空間格局與一般住宅不同，具職務宿舍特性，具體表現出特定歷史時期建築風格與特色價值。
在第一回合訴訟中（2016年11月16日），華南銀（原告）主張：
1. 反駁登錄理由一之「美援時期住宅建築群落」：同時期且緊鄰該建物（50號）之52、54號建物，未同時依提報人之陳情書登錄為歷史建築。
2. 反駁登錄理由二之「充分表現美援時期建築特色」：文審會未明確說明何謂「美援時期之建築特色」？及該建物室內未設有壁爐，該建物外部亦非舖設觀音石牆面，其全棟外牆為簡易之「油漆」牆面，所謂石片僅舖設於建物北側廚房外「煙囪」之小小區塊上，且該建物不具「陽明山美軍宿舍群文化景觀保存維護計畫」所認定之「美援時期之建築特色」，如：「雨淋板」與「壁爐」。
3. 反駁登錄理由二之「1971年經華南銀行收回」：該建物於1971年前均由華南銀自行使用，並未借予或租予其他第三人，亦未有租予中央銀行之事。
4. 反駁登錄理由三之「本棟建物及基地規模皆為各棟建築中之首」：該建物內外歷年來多次翻修整建，早已與1955年間不同，實為現代一般建築。
5. 登錄範圍過大違反比例原則：將全棟主建物全部登錄為歷史建物，致華南銀高達300餘坪之土地、建物全部受到限制，違反比例原則。
6. 程序瑕疵：未證明第二次文審會之出席委員有1/2以上為專家學者，且有2/3以上同意將該建物登錄為歷史建築。
文化局（被告）主張：
1. 該建築不同於52、54號建物：該建物之用途、曾居住名人、建物起造者、使用歷程、建築元素及技法等，均與52、54號建物不同。
2. 「美援時期建築」之基準：具體而言則係具有(1)可表徵美援關聯機關（構）之特性與意義（如因應美援成立的特定機構與其相關建物）、(2)具美援時期特定歷史事件或人物之關聯意義、(3)臺灣戰後現代建築與營造價值採用新式建材或營造工法、(4)其他文化價值（如與地方社區發展關係緊密者）等任一要件。
3. 「美軍宿舍」保存元素應採「個案」審議：將「陽明山美軍宿舍群文化景觀保存維護計畫」之「美軍宿舍」保存元素及管理規則直接挪用至本案以判斷該建物是否為「美援時期住宅」，顯然與文資基於其特性，依法均採「個案」審議之邏輯不符。
4. 登錄歷史建築為文審會經「整體」綜合判斷而非「逐一」核對要件：文審會於認定該建物為歷史建築時，並非如法律適用般「逐一」核對要件是否該當，而係由「整體」綜合判斷。
5. 程序無瑕疵：文審會委員共21人，該次決議出席委員共15人，已達法定出席人數1/2以上，該決議亦經出席委員2/3以上同意。
高院判斷：
1. 登錄理由與現況不符：該建物室內並無壁爐，且「外部觀音山石片壁面」僅存在於屋外煙囪之事實，乃堪認定；雖文化局辯稱：該建物原設計具有壁爐，此由煙囪保留有兩個裝煤孔可見云云，然無法從該建築室外「煙囪」與室內兩個「裝煤孔」即推論具有「壁爐」；且專案小組會勘紀錄，無就該建物內部及外觀之會勘情狀為具體描述，縱載該建物係具壁爐，惟既與該建物現狀不符，自難採據。
2. 未查明入住之事實：文化局未查明宋楚瑜是否曾入住該建物，逕認宋楚瑜曾入住該建物，原處分關於此部分之事實認定係有錯誤等語，即非無據，而屬可採。
3. 未說明內部空間格局與美援時期建築之關係：「內部空間格局與一般住宅不同，具職務宿舍特性，具體表現出特定歷史時期建築風格與特色價值」。惟何以由該建物內部空間格局及具職務宿舍特性，即可得出具體表現出美援時期建築風格與特色價值之結論，實有未明；且專案小組之會勘照片及紀錄，又無關於該建物內部格局之照片（僅有大門緊閉之玄關照片）及會勘委員審查意見。
4. 上述疑義是否影響歷史建築價值之判斷：該建物經文審會同意登錄為歷史建築之判斷，固涉專業，而得認具判斷餘地；惟仍得就文審會據為上開判斷所及之基礎事實，亦即就文審會對該建物歷史文化背景事實之認定是否有誤部分為審查，如：排除宋楚瑜於擔任省長期間曾入住該建物及該建物未設置壁爐之事實後，是否會影響該建物具歷史建築價值之判斷，乃應由文審會決斷。
5. 表決情形應於會議紀錄中載明：21位委員有15位出席（11位專家學者及4位機關代表），超過1/2法定出席人數，然會議紀錄僅載明結論，未載明同意人數；關於文資審委會之表決情形，被告應於會議記錄中載明。
綜上，第一次判決中，主要凸顯以下問題：
1. 登錄理由與現況不符：文審會決議是否指定或登錄文資，應以專案小組之會勘紀錄為依據。然而，為何文審會同意指定或登錄文資之登錄理由會與專案小組會勘紀錄不符？如：本案專案小組之會勘照片及紀錄未有該建築室內之照片及意見，登錄理由卻得出「室內附設壁爐」之結論？更無中生有、昧於事實的是，室內根本無壁爐及室外主要為油漆牆面，觀音山石片之壁面僅見於煙囪；由此可見，從專案小組到文審會一連串決議之草率。
2. 登錄理由模糊不清：何謂美援時期建築特色？查登錄理由「加強磚造建築，外部觀音山石片壁面、水泥瓦屋頂，室內附設壁爐，皆充分表現美援時期建築特色。」然而，文化局一方面提出「美援時期建築」之四大基準，另一方面又表示文審會以整體綜合判斷而非逐一核對要件。到底美援時期建築能否從個別要件表述？又若無個別要件，如何由整體綜合判斷？另細究文化局提出「美援時期建築」之四大基準；(1)可表徵美援關聯機關（構）之特性與意義、(2)具美援時期特定歷史事件或人物之關聯意義、(3)臺灣戰後現代建築與營造價值採用新式建材或營造工法、(4)其他文化價值。姑且不論戰後現代建築與美援時期建築之關係（戰後現代建築並不等於美援時期建築），由上述基準可知，並非美援時期建造之建物即為「美援時期建築」，還須符合與美援相關之意義、建材或工法。然而，文化局並未指出該建築符合哪一基準？該建物既非因應美援之相關建物（興建早於美援時期）、又無關聯美援時期特定歷史事件或人物、亦無採用戰後之新式建材或營造工法；反倒證明該建物非「美援時期建築」。
3. 文資價值與真實性不足：本案第一次文審會因歷史考證不足，致暫緩決議另行審議。反映的是，文資在指定或登錄階段，並未針對文資「本身」的價值與真實性做評估，而僅憑專案小組會勘紀錄或文審會委員之權力為其價值與真實性背書。然而，如此所反映的價值與真實性並非文資「本身」，而是文資委員的權力；導致在本案相關之歷史與事實不足的情況下，逕自登錄為歷史建築，並衍生後續多次之行政訴訟。
小結
法院指出，縱使文審會具有不可替代性、專業性及法律授權之專屬性。然而，在不明確甚至不正確的歷史與事實下，其所做出之決議必然是偏頗的或錯誤的；即邏輯上的前提為假，結論為假。筆者建議，「專案小組評估具文資價值後，應辦理小型調查研究」：專案小組確實依《文資法施行細則》（下稱《文資細則》）第14條第2項就文資之歷史、藝術、科學、自然等價值進行評估，並依評估結果作成報告。若評估不具文資價值，應敘明理由，避免造成如本案鄰近建物同時提報卻無保存必要之爭議；若評估具文資價值，則應於文審會前發包小額採購，辦理小型調查研究，避免以文資委員之「權力」而非以文資「本身」之價值與真實性作為指定或登錄之依據，導致無中生有、昧於事實之情形。
2023/7/6
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