監察院廢不廢？監察院與國會改革
哈囉！大家好！我是阿牛哥，最近國會改革的聲浪，只能說是轟轟烈烈啊！有些人說是國會改革，也有人說是立委擴權，但這一切都眾說紛紜。當然我們也很想做這個議題，但實在是資料量太大了，請容許我們讓子彈飛一下！
其中一方的論點，是說立委需要調查權，他們的主張是因為，監察院的權力不彰，算是個閒置組織，或是已經淪為東廠，以及打手之類的論調，但事情真的是這樣嗎？今天就來讓我們聊聊監察院！
五權分立監察院
首先我們來講講，監察院設立的初衷，國父孫中山先生領導中國革命，全球民主國家大致可分為，總統制跟內閣制，不過我國憲法是由國父孫中山，號稱綜合內閣制跟總統制的優點，也把三權r分立改成五權制衡，新增了相較起來，適用於中國的制度，也就是考試權跟監察權。
考試權是為了避免，行政機關循私舞弊，因此把考、用分離，從行政權獨立出了考試權，監察權則是為了避免被國會濫用，因此參考古代御史大夫的制度，把監察院從國會獨立出來，形成全世界獨有的五權憲法，於是有了行政院、立法院、司法院、考試院、監查院等五個院。
根據《憲法》五權分立的原則，監察院掌管政風、糾舉，還督導審計、財產申報等，「澄清吏治」、「除弊興利」的問題。民國17年，北伐完成、全國統一，國民政府開始實行五權分治。最剛開始的時候，設立了審計院，之後1931年成立監察院，並把審計院給撤銷了，變成了審計部，隸屬於監察院，此為國民政府最高的監察機關，行使彈劾及審計權，26年對日抗戰以後，掌握糾舉了跟建議二權。
中華民國憲法在1947年12月25日施行，依照憲法的規定，由各省市議會、蒙古、西藏地方議會，還有華僑團體選出第1屆監察委員，並在1948年6月5日，正式成立行憲後的監察院。行憲的最一開始，監察院在各地區跟各省，都設有各區監察委員行署，民國38年4月，監察院先從南京遷往廣州，結果38年發什麼事，大家也都知道了，12月政府轉入臺灣，正式辦公以後，原本的180名委員，陸續來臺灣的監察委員，也就只有104人。
但來到了臺灣以後，你覺得他們就開始享福了嗎？其實也沒有，這些監察委員也不是沒事做，裡面最鼎鼎大名的就是，在1952年的時候，他們彈劾了當時的副總統李宗仁。理由是李宗仁代理總統違法失職，但實際上是政府遷臺以後，他根本就沒有來到臺灣，人還在美國！雖然當初李哥去了美國以後，還想要組成第三勢力，但這都是另外的故事了，有想聽的觀眾們，歡迎留言打+1。
中華民國政府遷臺以後，為了維持對整個中國的「法統」，國民大會、立法院跟監察院，始終都沒有進行改選，只分別辦理過幾次的增額選舉，但作為民意代表的他們，卻對事實上治理的臺、澎、金、馬，長期處在代表性不足的狀態下，因此被譏諷為「萬年國會」，更引發後來的「野百合學運」。
1991 年，國民大會全面改選，隔年改選以後的國大代表，召開了第一次臨時會，決議通過中華民國憲法第二次增修，把監察委員的選舉方式，改為由總統提名，國民大會同意，並把人事同意權，歸還給了國民大會行使，監察院自此以後，就不再具有民意機關的性質了。
當然在第二次修憲以後，也曾經調查過了幾起案件，引發了社會上的關注。像是監委趙昌平曾經調查，南陽艦水兵黃國章的落水案。他根據僅有的四張陳屍照片，放大其中一張照片以後，發現黃國章的頭上，穿入了兩根鋼釘，成為黃國章案中重要的物證，開啟了社會大眾，關切軍中管教跟人權的聲浪。
監察院也曾經針對國共內戰以後，流落在泰北山區的孤軍，為他們的後裔發聲。當年那些沒有合法身份的「無國籍難民」，也是在我們的監察院出面之下，糾舉了官僚體系的顢頇，而讓這群泰北孤軍的後代，能夠取得合法身份，在目前的臺灣生活。
當然講完了這些豐功偉業以後，也該講講重頭戲了，那為什麼監察院，會被大家說是效能不彰呢？
沒有牙齒的老虎
前面有提到1991年，國民大會全面改選，同時監察委員由選舉的方式，轉變成了總統提名，國民大會同意，也因此監察院失去了，我們民意機關的性質，也因此失去了民意代表，特有的言論免責權，還有不受逮捕的特權。
再之後2000年，第六次修憲，國民大會因為前一次，修憲的自肥爭議，人事同意權被移給立法院行使，司法、考試跟監察三院，正副院長的人事案，也因此改由總統提名、立法院同意的方式決定。但是隨著我們的國民大會，在第7次修憲被廢除了以後，立法院成為了唯一國會，中華民國因此確立了，一院制國會的體制。
也就是說，戒嚴期間的監察院，雖然具有國會的性質，但是黨國的統治之下，政治現實讓它無法發揮，它應該要有的效能；而解嚴了以後，監察院很快就因為修憲，而失去了民意機關的性質，也失去了國會的身分，很多權力也不斷的被拔除了，原本監委權的權力是蠻大的，還負責對司法院的正副院長、大法官，考試院的正副院長、考試委員，行使同意權之類的，但這些東西都被立法院給搶走了。畢竟他們不再是民意機關，而且也沒有辦法，自己審核自己的人事同意權吧？不然就會變成球證、裁判，都是自己人的自肥情況！(球證裁判都是我的人) 。
當時的監察院，甚至有對總統提出彈劾的權力，但修憲了以後，相關職權都已經有所不同了，而且彈劾總統的權力，也已經移轉給了立法院，現行的監察院，只剩針對公務機關的彈劾、糾舉，審計權以及收受人民書狀的功能。可以說是先天上設計有問題，後天也沒有人幫他調養身體，還不斷的把他身上有用的地方拿走。現在已經變成一隻，沒有牙齒的老虎了。
當監察院不再代表民意，而提名的過程，也絕大多數是政治考量的時候，那他要怎麼去很好的，替我們人民監督官員、還有花我們納稅錢的公僕呢？在這樣的制度之下，監察院不具備足夠的制衡手段，來制衡其他層級平行的四院。當然會被說是功能不彰！
國父孫中山當初，設立五院的原意是，五院都是人民養的寵物，這五條寵物，分別有各自的特殊手段可以制衡、可以彼此互相監督。但如今其中一隻，威風凜凜的老虎，突然被拔了牙，這樣他還能繼續維持，他自己的功能嗎？
現在監察院剩下的武器，只有「對人的彈劾權」，還有的「對事的糾正權」，但你知道其實這個彈劾權，還要被細分嗎？依據《監察法》，跟《公務員懲戒法》的規定，我國的彈劾制度，被分為「彈劾權」跟「懲戒權」，並分別由監察機關，還有司法機關享有。
當我們的監察委員，表決通過彈劾案以後，必須向懲戒法院提出彈劾，再由懲戒法院看彈劾的具體內容，判斷這些公務員，是不是真的違法或失職，並決定他應該受到的懲戒處分。簡單來說，監察院現在有一把很大的槍，但問題他沒子彈，子彈還要跟司法院要。所以，當監察委員發現，違法或是失職情況的時候，監察院都只有開槍的權限，至於子彈有沒有射出去、射中人、或是擊中要害等等，監察院都無權決定。
講完了對人的彈劾權，現在來講講對事的糾正權，當監察院對行政院，或是其他的有關部會，通過了糾正案以後，也只能督促這個機關，要多加注意、改善而已，最最最最最嚴重的也只是，請求機關給書面的報告，說一下經過這次糾正以後，更改了那些錯誤。但如果沒有改善或是未答覆的話，監察院也只能把你叫來問話而已，不存在其他的強制手段。
再加上一個官員，今天如果是明顯違法，彈劾起來相對容易；但如果今天他沒有違法，而是發生「失職」的情形，這邊來講個實際情況，曾經有次颱風天，水庫因為太滿了，要準備進行洩洪，但依照慣例，洩洪前要先進行宣告，避免下游的人，造成了生命財產的損失，但因為那次的降雨量超過預估，值班的公務人員，因為緊急所以選擇了直接洩洪，造成了人民的財損。但如果他不洩洪的話，整個水庫會因為超過蓄水量，而造成了潰堤，那你說這個公務員，他到底算不算失職呢？當然這個人最後被記了申誡。所以彈劾就必須要看案情而定，而且每個單位跟個人，行事的標準都不一樣，這個人是不是有「該注意而未注意」，有的時候也很難斷定。因此彈劾要做到適當，又不至於太刁難，這也是讓監委頭痛的地方。
另外彈劾和糾舉的對象，因為是「人」，受處分的對象要十分明確。但如果一個弊案，因為牽涉年代久遠、層級複雜，如果最後決議，只彈劾了部分涉案重大的官員，卻放過其他相關人士，就很容易引起爭議，還有大作文章的空間了。
再加上糾舉案的情境，偏向臨時性的狀況，舉個例子，有個人要曝光某某公務員違法，但是他一定會想要把事情，鬧得是越大越好，不只監察院、各個新聞媒體也會接到爆料，說某個公務員違法，這個時候，媒體為了搶快搶獨家，所以會把消息盡快曝光。所以當消息傳到單位的主管耳裡，主管一定會想要立刻停損，直接把這個公務員停職，效果跟監委提出糾舉，其實也沒有什麼太大的差別，這也是為什麼，很多糾舉案在提出以前，會先「胎死腹中」了。
講完了這隻沒有牙的老虎，為什麼會被大家說是功能不彰，接下來我們來講講，廢監察院的起源吧！
廢監察院的始源
話說1993年的時候，還是立委的陳水扁，還有洪奇昌認為，憲法修訂以後的監察院，已經不再是國會的一部分了，因此監察委員的身份，應該從民意代表，轉變為公務人員才對。這種轉變會讓監察權的運作，變成「公務體系的內部監督」。再加上監察委員，不再享有言論免責權，以及不受逮捕特權的情況下，很難期待他們能夠有效地，來監督行政機關。因此，監察院的憲法權限，也應該要做出相對的調整才是。
當時洪奇昌認為，既然監察院都沒有這些權力了，那為什麼我們不仿照，其他國家的國會，把監察院的調查權跟監察權，都回歸立法院來行使呢？實踐國會的「外部監督」。而扁哥則是認為，監察院可繼續享有監察權、去好好的監督公務員們。但調查權是國會本於立法權，當然要具備而且必要的輔助權力，對立法委員完成修法、預算議決，行政監督跟人事同意等職權，有相當的重要性，所以希望調查權，應該是立法院要有的權力。
所以同一年，大法官也有第325號釋憲解釋，憲法對於監察院，都已經只剩下這兩隻，威力不太強的武器了，你還要跟他搶武器，但立法院似乎講的也蠻對的，要立法院執行相關業務，必須有一些工具，所以特別解釋，立法院有「文件調閱權」。當然阿牛哥這邊簡化了很多，但如果你想要看原文的話，可以再去翻出來看一下！所以在1999年時，通過了《立法院職權行使法》，把質詢、委員會公聽會，還有文件調閱權納入其中。
接著我們把時間快進一下，來到了2004年，那一年剛好是總統大選，也爆發了「319槍擊案」，最後雖然因為疑凶陳義雄的死亡，而以「被告死亡」不起訴簽結，但案情真相還是撲朔迷離。更因為當時票數差距不大，各個陣營之間，更是對於真相不能水落石出，恨得是牙癢癢的。一方覺得，在這個事件以後，就多了很多同情票，導致他們敗選。但另外一方也覺得，他根本不必為了勝選，做風險這麼大的政治表演。
所以為此還在立法院，組成了319真相調查小組，進而引發了憲政爭議，司法院大法官做成的，釋字第 585 號改變見解，認為立法院的調查權，不應該限於文件的調閱，而應該要包括，要求人民或是政府官員，到場陳述證言或是表示意見，只是相關程序應該要由法律明定，需要法律明定範圍跟規則。給了權利也需要有一定的限制，然而立法院卻一直，沒有通過相對應的法律，導致這項權力無法落實。那這也是最近的國會改革，在爭論的主要事情。
由於大法官已經肯定，立法院跟監察院兩院，都能夠行使調查權，所以今天的立法院，調查權不彰的問題，似乎是由於立法院，自身沒能完善立法，而跟監察院的存廢，好像沒有太大的關係。但是問題來啦！這樣還是有可能，產生很大的問題，先預設比較好的情況，兩院共享調查權的結果，可能會導致同一件事，被立法院跟監察院同時調查，這不只是浪費國家資源，也會讓被調查者疲於奔命，需要來回接受兩院的調查。
往壞一點的情況想，如果兩院的調查結果，或是所作的決定互相矛盾，那應該以哪一院的結論為準呢？人民又應該相信哪一院？以此來判斷政府的政治責任，民進黨一向支持三權獨立，主張廢除考監兩院，前總統蔡英文，競選連任時也表示，憲政改革「廢除考試院、監察院也可以優先進行」。包括連任幾屆立委的陳亭妃，也多次提案修憲，「廢除考試院跟監察院」，不過都是胎死腹中。
但講到監察院，還有一個爭議不得不提，那就是2004年年底，第三屆監委任期期滿，當時的總統陳水扁，也依照憲法跟修憲條文，向立法院提名29位，監察委員的名單。當時因為立法院，第5屆立委的任期，就只剩最後1個多月，而且執政的民進黨，還有泛綠陣營台聯的總席次，只有大概100席，並沒有超過半數，因此在國民黨跟親民黨，他們過半席次的主導之下，並沒有在任期裡面，行使監委的同意權。
第6屆立委上任以後，雖然總統府再一次，把提名的咨文送交給了立法院，但你知道的，因為我們的國親聯盟，還是掌握了過半的席次，主導議事程序，好幾次暫緩列入立法院的院會議程，所以就沒有行使監委的同意權。導致2005年1月底，第3屆監委任滿了以後，監察院就陷入沒有監委的空轉狀態。這也氣得民進黨團，向大法官申請釋憲，於是在2年以後，大法官提供了釋字第632號解釋，宣告了立法院不行使同意權違憲，認定立法院破壞憲政體制，嚴正要求立法院，要盡快進行適當的處理。
但立法院在什麼時候，才讓監察院不再是蚊子院呢？答案還是在2008年政黨輪替以後，改由馬英九政府，提供監委的相關名單，這才終於結束了監察院，空轉3年6個月的情況。但是這次的第四屆監委名單人選，也是充滿爭議就是了，比如有被爆出有性騷擾、逃漏稅的許炳進、有外遇醜聞的陳耀昌。至於之後的2014年的第5屆監委人選，更是連自己黨內人士都看不下去，馬英九提名的監委超過三分之一，總共11位提名人被刷下來，象徵朝野立委對於馬英九提名不當的強烈反擊。以當時的立委代表比例，假設民進黨和親民黨均投反對票的情況下，至少還要有9位國民黨立委投下反對票，任命監委才會不通過。後來的2016 年的補提名，以及 2020 年的第 6 屆監委人選，每一次也都是在爭議之中通過的，這顯示出了監察委員的人事案，在本質上就存在濃厚的政治性，很難逃脫政黨的攻防，自然而然也就很難期待，他們的專業性跟獨立性了。
不過這一鬧，也讓民間發出了一種聲音，欸？五院之一的監察院，居然空轉了三年六個月，但好像也沒有什麼特別的感覺，所以廢監察院的聲浪，也就因此而越來越大。當然這之中，政黨的討論也沒間斷，比如說國民黨，質疑民進黨主張廢考監，但是在執政的時候，卻把考試委員跟監察委員，是提好提滿。
不過在沒有修憲，廢除監察院之前，監察權還是存在的，根據大法官釋憲的結果，總統和國會都有義務，要遵循憲法來提名跟審查。提名考監委員是總統的義務，不只是權利而已。所以如果總統消極不提名，或是我們的立法院，消極不行使同意權，會讓監察院沒辦法行使職權，是國家憲政制度的破壞，是《憲法》所不允許的。雖然說釋字 632 號，是針對監察院的，但考試院也是憲政機關，所以當然也適用。
又或是以前提過，現在又再次拋出的議題，想要比照精省的模式，先用凍結人事、減少預算的方式，讓考監兩院走入歷史。但是各位啊！當初精省也是先修憲，讓精省有了法律的正當性。所以不論是走哪個模式，都必須要修憲！最後來就讓我們來聊聊，我們覺得監察院，到底該廢還是不該廢吧！
監察院該廢還是不該廢？
話說我們的監察院，就在這樣先天不足，後天失調，還被拔了牙的情況之下，但它卻還是艱難的困境下，在整體上還是為澄清吏治、維護人權上作出一定的貢獻。儘管監察院運作到現在，不斷遭受制度上的缺陷制約，巧婦難為無米之炊，想要做事也沒工具。
監察院早已成為，人民在面對施政不當，或不公對待的時候，我們的重要申訴管道了，這邊幫各位補個數據，目前我們的監察委員，每年大該都要收，一萬八千多封的陳情信。
這也很好的讓我們的行政機關，在推行政策的時候，能夠受到重新調查跟檢視。在監督行政的過程之中，監察院為我們人民提供了，相對良好行政的保障。因此國際的監察組織，在全球各國積極推動，建立獨立且專業的監察機構。
監察院的存廢議題，其實不是「存」跟「廢」的單選題，而是一個相當重要的問題，是我們必須要好好思考，政府的制度跟權力制衡的大哉問。假如是要廢除監察院，把權利轉移給立法院，讓立法院有完整的國會權限，那也得好好思考，該如何做出相對應的制衡。同時深入思考，要怎麼設計出能夠真正，落實監察權、維護人權的制度。
那如果不廢的話，是不是該讓監察院，重新裝上它的牙齒呢？並且改善遴選制度，讓它可以好好的執行，人民賦予它的權利呢？這些問題都是我們，必須要好好展開來檢視的，而不是只跟著政治的攻防，隨波逐流而已。
好了！今天關於我們就講到這裡了，如果你喜歡的話，歡迎幫我們按下訂閱並且分享出去，如果有能力的朋友，也可以加入我們的會員，或是按下超級感謝啊！另外我們的DC群已經開放囉！歡迎大家一起進來聊天就是了。我的學習筆記，我們下次見囉，ByeBye！
用閱讀的太累了，可以來看看影片喔！
你可能也想看
