《偉大城市的二次誕生》如果這一套方法在紐約可以成功，那麼在任何地方也都會成功

我當了六年七個月又十八天的紐約市交通運輸局長，一切始於二○○七年初春在布魯克林大橋下市政廳的一場會面。

「你為什麼想當交通局長？」第一百零八屆的紐約市長問我。

麥可．彭博市長（Mayor Michael Bloomberg）原是身價上億美元的創業家，後來轉戰政界，那是我生平第一次與他同處一室。同時六名副市長以卡米洛武士的陣仗（Knights-of-Camelot-style）圍坐在大圓桌前。其實那天我並不太清楚，已經在市府主政六年、第二任任期也做了兩年的彭博市長到底想找誰或什麼樣的人來當交通局長。但方才他問了第一個問題。

這問題不是在試探。其實經常有人誤解局長工作僅限於交通管理。 「我不想當交通局長，」我回答道，「我想當的是交通運輸局長。」 彭博當下沒吭聲。也沒有任何人跳出來打破僵局。 好吧，至少我見到市長了，我自我安慰，確信已經搞砸了這場面談。

我索性豁出去，一股腦兒說出我的重點，儘管不確定他們最後能聽懂多少：我要讓紐約市固定路線的公車發揮更大作用；我希望在紐約的街道巷弄裡，騎自行車也能成為其中一種安全的移動方式；

我想向那些在交通尖峰時開車進入曼哈頓、造成市區塞車的駕駛人收取費用，這筆營收將能化新的公共運輸選項為可能。

這些都跟主流交通運輸的想法差很多，不過我相信卡米洛團隊應該很想聽聽我自以為的高見，否則他們不會一開始就找我上會議桌。彭博向來以創新和「請給我數字」的市政風格聞名全球。這位市長曾推出311 熱線電話，市民只要打一支電話號碼就幾乎可以得到任何市政服務。他甚至下令酒吧禁煙，將反式脂肪趕出餐廳……不過在此同時，犯罪率在他的監督下大幅降低，以及從那效率不彰到惡名遠播的教育委員會手裡奪走市立學校的操控權這兩項成就，與此相比前面那些都只算是雞毛蒜皮的小事。只不過當我坐在他面前的時候，他的政績還缺交通運輸這一塊尚未補齊。固然他有其他成就，但紐約街道的壅塞、危險、難以通行、商家生意難做等根本問題，我都還沒看到他主動拿出一套辦法、訂定任何目標，或者有任何傲人的成績。

所以我直言不諱。我知道這座城市的運作方式，我想改變這裡的交通運輸現況。十五年前，我擔任過戴維．丁金斯市長（Mayor David Dinkins）的交通運輸顧問，就當地和區域性交通運輸相關等專業知識給予建議，舉凡地鐵、公車、橋梁、轉運站、機場、公路等等……這裡頭還包括一些跨層級的行政機關，不是只有他轄下的交通運輸局而已。任期結束後，我投效於克林頓總統（Bill Clinton）主政下的美國聯邦運輸管理局（Federal Transit Administration），幫忙經營大型國際交通運輸工程公司栢誠集團（Parson Brinckerhoff）的運輸業務，並創辦了一間附屬的科技顧問公司，擔任董事長一職。而根據這次我跟彭博碰面的經驗，我覺得他和他的團隊不是只想找一個人來幫他們安然度過最後的任期，無須做太多改革，也別引發太多爭議。他們真正想要的是一個很懂政府體系，也懂交通運輸中的要領的局長，但要有一點民營機構特有的反骨，有很多點子，可以用創新的對策來解決問題。

面談還在繼續，我掃視了一下會議桌，感覺不到有人對我剛剛提的想法感興趣，於是我更篤定不會再有下次的約見了。

但我判斷錯誤。

彭博約我在上東區他最喜歡的一家當地小館「Vidant」第二次碰面，在吃了一頓有咖啡和微焦吐司的早餐之後，便給了我這份工作。我終於明白那天在會議室裡第一次面談時，他為什麼興致沒那麼高昂的原因：關鍵性的城市改造法將編進PlaNYC 法典裡，這是一套永續的長程經營計畫，由專門負責經濟發展、以願景實現見長的副市長丹恩．達特羅夫（Dan Doctoroff）所主持。但因為PlaNYC 當時尚未對外公開，所以難怪市長和他的團隊對我在面談中洋洋洋灑灑的各種提議毫無反應。

PlaNYC 是針對都會永續所提出的一套藍圖計畫，內含一百二十七條詳盡的提案，完全不同於紐約或其他大都會曾見過的任何計畫。它的目標是要讓碳排放量減少百分之三十，同時改善紐約市住宅區和商業區的效能與生活品質。此外很罕見的是，其中還囊括了各種必要的前置基礎作業，用以容納二○三○年之前預計增加的一百萬名紐約人，而暴增的人口勢必對每個市政單位的資源運作和分配造成極大衝擊。而且這也是第一次市政團隊在提出的願景中，清楚陳述未來將改變城市街道的基本設計與用途。拿交通運輸來說，它要求的是新的策略，譬如開發公車捷運網絡和自行車道網；讓紐約市的每個社區都有開放空間；利用更節能環保的材料來修建街道。PlaNYC 是一套改寫現有街道法典的手冊，它克服了「紐約是座無法管控的城市—現狀總是全面獲勝」這項迷思。

這個新願景的輪廓之所以漸漸成形，是因為持續增加的請願運動達到了關鍵多數，再加上非營利機構紐約交通替代組織（Transportation Alternatives）、三州交通運輸運動組織（the Tri-State Transportation Campaign）、站客運動組織（the Straphangers Campaign）以及比官員更能敏銳察覺政府目標何在的政治局外人的大力鞭策。隨著PlaNYC 的登場，這些請願者突然發現當局所提出的交通對策竟然不再只局限於交通標示和號誌，而是依據數據資料做決策，致力於安全和效能的提升，以及投資交通運輸的建設。

彭博是在二○○七年四月二十七日的記者會上將我介紹給記者和紐約市民，時間就在正式公布PlaNYC 後一週。「別搞砸了。」我們發表談話後，他在我耳邊這樣半帶玩笑地說道。當時我並不知道，只要是他任命的官員他都會這樣提點。

離開了這麼久，重新回鍋紐約交通運輸局（Department of Transportation）的我，很清楚這個單位所影響的不光只有交通。紐約市的街道總長六千三百英里，人行道一萬兩千英里，街道路牌一百多萬個，一萬兩千七百個十字路口設有交通號誌，路燈三十一萬五千座，橋梁七百八十九座，還有史泰登島渡輪（Staten Island Ferry），其每年運輸兩千兩百萬人次。這座城市的陸地有百分之二十五是由街道所構成，這使得交通運輸局長成了市區最大的不動產開發商。這個單位的主要使命是管理硬體設備，硬體遭破壞時還要能對日常緊急事件做出及時應變。紐約市的交通運輸局（簡稱DOT）共有約四千五百名員工，比美國其他州的交通運輸單位員工人數都來得多。在紐約市景的組合元素裡，並沒有鄉間道路和高速公路，但卻有全美最具價值、密度最高和最具爭議的不動產。從另一個角度來看，DOT控管的不只是混凝土、瀝青和車道標線。這些都只是整個公共領域的基本材料而已，若是實務應用上能稍加變化，就能造成截然不同的效果。

紐約急需一套全新的街道設計方法。城市領袖、都會規畫者、交通工程人員以及他們所服務的市民已經被兩種完全對立、且效果日益不彰的趨勢所束縛。首先，大型工程仍然最投歷任市長所好，也是工程師們不遺餘力推動的目標，他們想要建造出能留下個人印記的橋梁、全新的高架橋、外環道路、交流道和體育館，反正就是要在任期內「拿出一點政績」。但這種趨勢惹到了堅持保存與維護鄰里環境的市民，他們不只抗拒任何足以破壞鄰里環境的工程，甚至反對都市環境的任何一絲改變。我們城市的未來於是卡在這些裂縫裡，從此停滯不前，因為市府一心只想搞大。但有時候實在大而無當，而都市裡的社區卻愛從小處著眼，有時候又小到太吹毛求疵了，以至於反對現況的任何改變。其實這兩方缺乏的是：第一是願景，街道可以如何為街區和整座城市同時注入生命力與活力；第二，在互不信任的過程中用共同的語彙找出願景，並完成它。

對領導者來說，要戰勝過時的思想，便得具備決心、膽識以及足夠的勇氣，才能忍受改革及隨之而來的各種明槍暗箭。比較有效的做法是多使用「選擇」和「安全」這類措辭，同時找當地社區合作，快速就地完成工程。我們都是利用手邊素材，即刻展開行動，再利用成果來爭取大眾的認同，未來若需要擴大工程作業，他們就會支持你。後來工程都能快速執行，這證明了新做法遠比傳統來得有效，傳統做法是哪怕你們早已都有體認，知道維持現況是不對的，但還是要在工程計畫上先盡量取得共識。領導人若因試圖安撫街道改造工程所必然出現的反對聲浪，而費很大的力氣想去達成一個理想的共識，恐怕只會害決策延宕多年，遲遲未定，無所作為，甚至是分析痲痺（paralysis-by-analysis）。

每個社區都有一套自己的理由，認定改變附近街道用途是不可行、不切實際，或瘋狂的。我的第一手經驗是，這種不作為（inaction）的藉口根本沒完沒了。但不作為本身就是不可原諒的。我們的城市在成長，領導者和他們所服務的市民都無法接受街道始終處在功能失調的狀態，他們必須努力做出改變。為這些改變而戰也算是這份工作的一部分。

對任何城市來說，光談政策和理念並不夠，反倒是銜接願景和各種計畫，落實工程作業才是最彌足珍貴的。在我擔任局長的六年半期間，辦公桌上面始終貼著一句格言，那是哈佛大學都市規畫設計教授傑羅爾德．凱登（Jerold Kayden）說過的話：「規畫人人可做，但要落實執行，非神人不可。」（To plan is human, to implement, divine.）。

這本書寫的並非象牙塔式的理想主義，而是根據真實世界裡的經驗來解構、重組，和改造街道。我們邀請你以從未想見的角度去檢視你每日都在體驗的東西。我們希望能啟發世界各地的市府官員、政策規畫者和其他市民，令他們也能開始主動改變他們自己的城市。我們在書中所揭示的全新街道運作法典，已經應用在全球各大城市的街道改造工程中，從墨西哥和舊金山的袖珍公園和行人廣場，到洛杉磯和布宜諾斯艾利斯友善行人和大眾運輸的道路設計，再到芝加哥和鹽湖城的自行車保護車道（parking-protected bike lanes），甚至在羅馬的古羅馬競技場附近地區幫行人索回街道使用權也都算是。如果這一套方法在紐約可以成功，那麼這就像交通運輸理論裡的辛納屈模式（Sinatra model）一樣，在任何地方也都會成功。

▍一座進步的城市不是讓窮人也能開車，而是讓有錢人也在搭乘大眾運輸

半世紀前《偉大城市的誕生與衰亡》作者珍‧雅各眼見汽車都市破壞了街道空間的生機，她曾寫道：｢人行道上的各種人際接觸看似無足輕重、漫無目的、隨性自在，卻是一種從小處改變，促使城市裡的公共生活開始豐富的可能起點。｣

本書的真實事例發生在紐約，作者之一是紐約前市長彭博轄下的交通運輸局長珍妮特．薩迪可罕，她受到珍．雅各啟發，將過時的街道空間重新設計並校準，搭配新一代多元大眾運輸選項及新的交通政策，成功解開多年死結──令「大蘋果」成為更宜居、有活力且跟上時代潮流的一級都市。

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