【言羔裘】中共二十大人事觀察EP09—習近平「集權」的體現：過勞的「深改委」與漸失分層決行的中共官僚體制

在歷經中共「19大6中全會」前後共13處地方黨委召開會議，並產生新一屆常委後，直至12月18日中共遼寧省委召開會議並產生新一屆常委，中共在「20大」前地方人事異動的「上半場」可算告終，而規劃為「下半場」的省市地區，不出意外將於明（2022）年1月起啟動「換屆」，在「下半場」還未開演前，本周就讓我們來聊聊，外界常常說的「習近平集權」，到底實際上是怎麼個「集」法？

習近平用以「集權」的「頂層設計」是甚麼？

要談習近平「集權」這件事，也就是他如何將決策權力不斷集中到自己手上，一改過往在江澤民及胡錦濤時代，中共「九龍治水」，也就是由各個常委分管不同領域的模式，除了我們一直在談的透過人事布局，拔擢親信以鞏固政治地位，以及談到中共「19屆6中全會」推出「第三份歷史決議」來「自抬身價」，並且要求全黨全國「與習核心保持高度一致」外，最具體且根本的，自然是對決策模式的改革了。

習近平上臺以來針對決策模式的改革，最重要的莫過於強化「小組政治」，也就是藉由在中共中央層級設立許多「領導小組」，並且自任小組組長的方式，掌握對該領域或是系統的決策權，甚至是「最終拍板」權，這樣的決策思維並非習首創，甚至可以說是中共原有的黨政運作慣例之一，最早是1935年毛澤東在為了因應當時正在長征途中的「紅軍」內部分歧，提議設立「三人軍事小組」以確保「正確指揮」，後來中共黨內便留下了「小組治大國，大事建小組」的說法，在鄧小平或是後來江、胡的時代，也不乏這樣的領導小組存在。

但習於2013年11月中共「18屆3中全會」上成立的「中央全面深化改革領導小組」，比起以往以領域或是系統劃分的「領導小組」更加全面，畢竟名稱都直白地說了是「全面深化改革」，等同是中國俗語說的「是個筐，甚麼都能往裡裝」，習同時也循例擔任「中央網絡安全和信息化領導小組」、「中央財經領導小組」及「中央外事工作領導小組」的組長，加上他本來就是中共中央軍委主席，等同已掌握幾乎所有領域的政策決策權。但習的動作並未止步於此，2018年2月底召開的中共「19屆3中全會」上通過了《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》及《深化黨和國家機構改革方案》，隨後3月中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，稱「為加強黨中央對涉及黨和國家事業全局的重大工作的集中統一領導，強化決策和統籌協調職責，將中央全面深化改革領導小組、中央網絡安全和信息化領導小組、中央財經領導小組、中央外事工作領導小組分別改為中央全面深化改革委員會、中央網絡安全和信息化委員會、中央財經委員會、中央外事工作委員會」，並且明定其職責為「負責相關領域重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實」，因為即便很多「領導小組」都是長時間存在，形同常設，但在中共黨政慣例中「小組」仍係任務性編組，但透過發布《決定》及《方案》，將其明訂為「委員會」，即代表確認其為「常設」機構，而明訂其職責，也將原本「領導小組」被視為較偏向「政策協調」的功能，轉為「委員會」較富決策功能的傾向。

「事必躬親」─「深改委」都審議了哪些案子

習近平為了「集權」而設立的「頂層設計」，也就是以中共「中央全面深化改革委員會（下稱「深改委」）」為首的「四大委員會」，其職責定為「負責相關領域重大工作的頂層設計、總體布局、統籌協調、整體推進、督促落實」，顯見其應以「決定大政方針」及「督促各級單位落實政策」為主要工作，那麼，我們就來看看中共「19大」以來，「深改委」審議了多少案子，以及都是些甚麼案子吧。

首先，自中共2018年10月24日召開完「19大」後，至2021年12月20日為止，總計召開過24次「深改委」會議，除2017年11月20日那一次仍係未改組之舊成員外，其後接為中共「19大」改組後新成員，我們先以其審議通過的文件類型來區分，主要可分為「意見」、「具體政策」及「報告」三大類，其中「意見」是指「深改委」作為中共中央決策的「頂層設計」，給予各級單位對各項政策的指導綱領，主要是因為「深改委」屬於中共黨系統而非政府系統單位，自然不會直接律定法規或是具體政策，而是給出「意見」，但在中共「以黨領政」的原則下，政府部門各單位自然是不可能真的只當作「意見」聽聽就好的；其次是「具體政策」，這部分就是各行政部門送審的具體政策，包括各種以方案、規則、規範、辦法、措施等為名的文件皆屬此類，第三種就是各級單位送上來的報告或是聽取各級單位進行報告，即是向「深改委」報告工作成果。

整體而言，24次「深改委」會議下來，所審議通過發出之文件共計228份，其中仍係「意見」類別最多，佔總體的61.84%，基本符合其「決定大政方針」的功能，但對具體政策的審議亦佔近三成，可見許多重大具體政策同樣需送至「深改委」審批，而非各級行政部門或是中共行政部門之首─國務院就可決行。

再者，若我們從另一個觀點切入，細究其審議通過之文件內容，以所涉領域來劃分，可分為「中央黨政」、「全國性事務」、「專項領域事務」及「地方事務」四類，其中「中央黨政」係指中共中央黨政事務文件、「全國性事務」則係涵蓋全國範圍且涉及多重部委職權之政策、「專項領域事務」則是指所涉領域明確，權責僅涉一、兩個部委之事務，例如《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》這種，最後「地方事務」則是指單一省市地方事務，例如《上海市司法改革試點工作方案》。

這邊我們可以發現，所佔比例最多的竟是「專項領域事務」，而非「全國性事務」，且純屬「地方事務」也多達12%，可見「深改委」所審議事項實較「重大工作」還要多，其所涉細節也遠比「總體布局」來得繁瑣，這除了代表習近平「集權」過程追求「事必躬親」，事不論大小，只要他關心的，就得上呈「深改委」審批，因此我們也會在「深改委」審批案子裡見到諸如《關於調整海南離島旅客免稅購物政策工作方案》、《關於浙江等地深化「最多跑一次」改革需要中央層面解決的事項清單及工作建議》或《關於進一步推進生活垃圾分類工作的若干意見》這類「似乎不是非得由最高領導人決定」的文件。

權力結構持續「頭重腳輕」的中共官僚體制

《水滸傳》裡說「不怕官，只怕管」，在習近平透過「事必躬親」，或者說挑選他在意的事情「事必躬親」的方式「集權」的過程當中，中共各級官僚在「猜不中」大老闆心思，或者說不想「揣摩上意」，乾脆打「安全牌」的思維下，便可能選擇將所有事情都層層向上報准，進而導致「深改委」明明作為「頂層設計」，其所審議案子「參差不齊」、「大小不一」，其中或許並不是每個案子都是因為習近平「關心」才送到這麼高層，而可能是各級官僚「避險」的結果。

長此以往，若這樣的風氣越演越烈，則習近平與中共「深改委」的成員會不會「過勞」尚未可知，但中共整體官僚權力結構愈顯「頭重腳輕」，甚至因各級官僚怯於決行選擇層層上報，以致習越「集權」，決策效率越低下的可能性也不是沒有，屆時將如何影響中共決策模式的運作，就讓我們持續觀察吧。