研究筆記：公共行政理論的可能性

（我正在寫一本書，有關公共行政學概念與架構。蒐集很多期刊與文章，這本書我覺得很需要將它完整地再讀一遍，所以我也隨手將筆記方式記下來，這絕對不是翻譯。因為我在大量閱讀、整理資料，就是直接在電腦打字。）

我們需要一個理論架構，以瞭解如何決策、判斷行政後果、分析事件起因，問題是我們不缺理論，反而是過多。所以現在的挑戰，還是在如何將多元的理論和實務進行排序與整合。政府與管理實務的改變，創造出更多不同理論的需求。跟舊版不同，所新增的是，如何確保官僚課責的方法 (Chapter 2)，網路理論的興起，導致國家虛化、影子官僚的持續演化(Chapter 5)，決策理論與理性選擇所新增的心理/生物行為研究(Chapters 7 and 8)。第10章整合所有新的概念架構。 (Chapter 10).

作者群：H. George Frederickson（University of Kansas）、Kevin B. Smith（University of Nebraska）、Christopher W. Larimer（University of Northern Iowa）、Michael J. Licari （University of Northern Iowa）

一、 第一章 簡介：理論的可能性（Introduction: The Possibilities of Theory）

二、 第二章 以政治控制官僚的理論（Theories of Political Control of Bureaucracy）

三、 第三章 官僚政治的理論（Theories of Bureaucratic Politics）

四、 第四章 公共制度論（Public Institutional Theory）

五、 第五章 公共管理理論（Theories of Public Management）

六、 第六章 後現代理論（Postmodern Theory）

七、 第七章 決策論（Decision Theory）

八、 第八章 理性抉擇理論與非理性行為（Rational Choice Theory and Irrational Behavior）

九、 第九章 治理的理論（Theories of Governance）

十、 第十章 結論：理論有光明未來嗎？（Conclusion: A Bright Future for Theory?）

所有歷史上偉大人類事件，都是我們現在所知道的公共行政來完成的。以集體或公共設計方式來完成組織與管理實務，跟文明一樣久遠，那些實務的巨大改變有會伴隨著來的大規模社會組織與運作的歷史性變動。比如， 從封建社會轉化到擴張性國家，過程一定要依賴政策的集中化，但另一方面也以分權化來執行政策 (Tout 1937; Ellul 1955; Chrimes 1952)。殖民時期也可以同樣這樣看，不同的是要放大到全球化規模 (Gladden 1972)。在過去，歐洲國家如英國、法國、葡萄牙、荷蘭與比利時，大量累積他們在殖民議題的集中化與分權化、法庭管理、海軍與陸軍的組織管理，這些都可做各種精彩的比較 研究(Gladden 1972, 323–333)。

如再從考古研究顯示，早期阿美利亞文明，就建基在相當精緻設計過的行政系統上 (Von Hagen 1962; Prescott 1908; Mason 1957; Morley 1956)。在中國更有宋朝 (A.D. 960–1279) 的歷史可為證，當時它實質上，還保持著傳統的中國政府與行政系統。宋朝皇帝雖然是至高無上，但在執行與決策上，是由朝廷內一群官員組成內閣會議以協助，這些官員提供諮詢給皇帝，人數從5到9人不等，各自管控及負責的行政部門，包括中書門下（政策）、樞密院（軍事）、財政三司（鹽鐵部、度支部、戶部三司） (Gladden 1972, 191; Yutang 1947; Loewe 1966; Balazs 1964; Weber 1947)。

在這些無數的歷史上，公共行政都有先於社會發展的基本特質，很多人就堅信文明需要就是公共行政的基本特質(Waldo 1946, 1956; Wildavsky 1987; Douglas and Wildavsky 1982)。 Max Weber指出：公共行政的基本特質包括：

(1) 要求服從形式性權威的基本要件;

(2) 適用到所有人，刻意建立的法律與規範;

(3) 個人才能的特定設計，包括工作分化、特殊性、專長、以及專業化;

(4) 根據專業化，將人力以群組及類別方式進行組織;

(5) 以層級方式來進行協調;

(6) 以規則和記錄作為持續性運作的依據;

(7) 部門分工;

(8) 針對特別或特定組織科技進行發展 (Weber 1952)。

這裡用的公共（public）是廣泛界定，包括政府、非營利、非政府、國有企業（parastatal），以及比商業更具有公共色彩的組織（ Frederickson 1997b）。幾乎，在人類歷史中的每一個偉大時代在所有考量因素內，必然會發現組織和管理的基礎 (Gladden 1972)。 公共行政的實踐，跟文明一樣古老，也是文明發展的不可或缺的條件。

雖然從實務上公共行政是很古老地存在，但在於正式研究、以及在理論上的精細化來判斷，還是相當新的程度。作為一個分別自我認知、或自我感知的學術與智識事物，知識的主體、專業實務的領域、學術主題、政治型態、現實的社會建構，以這些標準來看，公共行政真的是很年輕。當我們以「聯邦論」（Federalist）出現的時間算起，公共行政是超過225歲、超過22個十年、7個世代。當以 Woodrow Wilson (1887/1941)當年的文章來算，公共行政已經125歲的歷史、12個十年、超過3個世代。那作為包括概念、創意、改革、課程與學位、對公共問題的專業解答、專業文章的一個獨立、自我認知集體來看，公共行政確實還是年輕小夥子。

James Q. Wilson在他對於公共行政的百科描述中，他宣稱他對理論沒興趣，也認為理論對於瞭解官僚政治上，一點幫助都沒有：「我希望這本書可以對官僚行為的理論，找出一個簡單、優雅、全面性方向。我十分懷疑，是否能找到一個真正叫做組織理論。理論可能是存在，但它也常是太過抽象、籠統以致於只能乏於解釋。有興趣的解釋或許有，甚至還有事實支持，但也常是局部、限於時空的看法。很多學者根本不同意我，那就祝他們好運囉 (1989, xi–xii)」。

如果當代對公共行政的理解，僅僅是從研究找出的事實所做重複性表述，讓事實自己解釋的作法，那公共行政理論還能被嚴肅地看待嗎？這本書對這個問題的答案，是的！儘管 Wilson當時作了免責聲明，但要瞭解公共行政，理論還是重要基礎。不容否認，Wilson當時的文章在很多方面來看，都是對理論有深遠的貢獻。

當一個學者宣稱他沒有理論時，也沒有任何理論家，可以比他更聰慧了。 只是簡單地陳列事實、 描述研究發現，再來宣稱沒理論，或許看來很安全。但理論無可必避免就是引導著事實是如何被呈現的選擇、事實如何被排序、以及如何來闡釋。所有理論都會有弱處，否認理論，卻同時在作著理論，就是不需要去為那些弱處辯護的好處。否認理論卻作著理論，還有其他好處，那就是可以避掉一種決策論者或理性抉擇論者的先入為主陷阱，就像穿著非理論的襯衫，卻有著找尋真實的標籤在上面。 如此，沒有事前知道一個理論、或者表達對某一個理論有興趣時，該學者就能試圖避免掉被標籤化與刻板化。 這些都是讓人信服的藉口，藉以避免理論框框與歸類，只是這些藉口並不能減低，理論在公共行政中的核心性。

問題還是回到，在公共行政這種高運用性、實務性、多重學科的領域中，理論可以找到重要性嗎？當然本書答案還是，是的。我們深信，無庸證明，確實需要一個更大的概念性澄清、以及理論的可靠度，來好好處理公共行政。當然，運作領域通常會堅持常識及智慧累積，就足以落實公共政策。事實上，常識與智慧累積對執行有效的政策是必要的，但當它們沒有完善地界定、或者根本沒有界定時，這些絕對是不充分的。審慎思考或許有幫助，但也不充分。 從審慎思考歸結得出的確定法則，根本無助於未來再度的歸納。

舉例來說，眾所皆知的是，一般官僚會表現出緩慢、麻煩、自利、無效率，這反映的是我們現代常識與智慧累積。依此為常識，我們開始做的就是鬆綁管制、縮減人力、外包、民營化、激勵官僚敢冒險與創新、以及鬆綁對於政府採購與投標的控制等等。早在1930年代，當美國還在大蕭條時期，跟此反向的常識卻變成流行。根據那時的常識，我們倚賴更多經過集中化的政府，來解決一般性的問題。那我們現在，又快速地不再倚賴集中化的大政府，常識與傳統智慧似乎都在引導著這些趨勢。

在過去40年間，公共行政對於公共組織行為、公共管理、以及公共政策執行，都已經發展出更具有系統性探索模式。這些成果對於理解公共行政，更增添了可靠性。現在已經有更良善的概念性、方法學、以及理論模式的分析，藉以檢視公共組織的運作。這些分析的模式尋求創造，可以追溯、累積、至少在某種程度上，可以複製的一種知識。這些分析模式，致力於科學化，而引用科學化這詞，也是意味著一種正式理性，透過一個通則的審視與發現，建立出探索未來通則的基礎。是以，知識成為集體性及累積性。這並非說，公共行政所屬的社會世界，可以如物理世界進行正式科學應用那般的簡單。確實不是。但我們所建議的是，公共行政的藝術與科學應該就是，藝術與科學。政策行政的科學與藝術是，可界定、可描述、可複製、以及可累積的。

本書的進一步目的，就要更仔細地描繪出，數個能貢獻出增進瞭解公共行政的理論及分析路徑。我們更想描繪出，在公共行政理論化時，尚未發展的領域。 如果我們能接受，至少在一些初級方式上，對公共行政主題研究，是由一個理論或一套理論所導引出的路徑，那以下的問題：那一個理論或路徑，是最有希望、最具影響力的？那一個是現在最重要，未來還是最有可能也是重要的？ 何種公共行政與治理上的現象，尚未被適當地描繪，以及被解釋呢？一個特別領域絕對需要更多研究，就是「影子官僚」（shadow bureaucracy），那種用來執行公共方案，卻是由私人與非營利企業，交叉建構成的網路。

該書的目的就在更詳盡介紹，由他們作者群所選出的當代公共行政的關鍵理論，藉以改善我們對於公共行政的理解，以及知識的可靠性。

他們沒有歸納說僅有一個理論，因為這領域同時是跨學科與應用的，從單一學科所得到的單一理論，比如經濟學的市場模式，或許具有知識性及助益性。但更多的公共行政不能被這種市場模式所描述、解釋。該書中所提到的每一個其他理論，都有助於增進我們對公共行政及公共政策的理解。沒有一個理論可以完全地解釋出這個領域的複雜性。總結來說，無論如何，這些理論都顯著地貢獻出我們所知道與理解的公共行政。

理論的使用

想一下這個政策領域：當遇到破壞力超大的颶風、龍捲風、水災、海嘯、野火時，公共行政的關鍵本質即不證自明。 是不是，當遇到類似這類災害預防與管理系統的難以解得的困難時，公共行政更加得心應手呢 (Rittel and Webber 1973)？ 是不是， 更好的領導與管理能更有幫助呢 (Kettl 2007)？ 當自然災害是如此不規律在某一地區發生時，規劃要如何有價值與有效率呢？ 那如何能與 非營利或慈善組織如紅十字，做更佳的協調呢？更嚴格管制是否能協助老百姓那裡能建房子以及如何建的，商業如何也能參與協助呢？在拯救那些忽視撤離災區命令的人時，政府機構要負多少責任？

在我們嚴肅地考慮這些公共政策與公共行政的議題之前，一個具有可靠性的理解將會有幫助的。我們如何瞭解這些議題，並將事實排序呢？?我們如何瞭解並將這些衍生的問題，做為我們政策與行動的指引呢？ 本書其他的章節所提到的主題，均是在改善我們對公共行政的理解，並提出建議，它們又是如何被強化的。當一個好的理論是立基於可靠、可複製的知識上，沒有什麼可更實際的。 那什麼是最佳理論、或者理論的混合，讓我們可以在犯罪與無法無天的政策上，找到政策決定與執行？什麼是更實際的答案，而非提供更多問題？ 這答案可能特定有用與實際，如果理論真的是基於特定事件的觀察、以及對模式、經驗、發生所做的觀察和累積，那整合所有，就可找到一個改善問題的方法。

一個理論如何有幫助？一個理論的有效性與有助益性，端賴於它是否能描述、解釋、及預測。一個理論要有用，應該正確地描述或者描繪出，發生在現實世界的事件或現象。大多的理論都可做到某種程度的抽象化。 很多重要的公共行政現象都是複雜的，所以，描述意即代表，對該現象的一種抽象式表述。所有的描述需要，分析者決定在一個複雜現象中，要強調的是那些元素。 所有的描述是現實的扭曲，受制於描述的特定時間內，即時可見的環境因素。描述通常是一幅或者一系列的靜止相片，更常會是模糊不清的相片。描述跟影片不同。雖然某些動作相片是靜止相片的連續，但在公共行政中我們的描述科技還是接近靜止型的相片。

也是因為描述有其限制性，一個有用理論能超過描述，進而解釋看到的現象。所謂Explanation我們當成「釋疑」，可以解釋在描述過程中，所產生的現實扭曲。釋疑可深入解釋，為何分析者在某些事件或現象中，能看到某些因素比其他還要重要的原因。一個描述問的是，發生什麼，什麼正在發生，但縱使是什麼正在發生的最佳描述，也會漏答同樣重要的問題：為何這個會發生、為何這個還正在發生？釋疑，並不能把描述的模糊相片變更清晰，正如Ansel Adams展示他的黑白靜止相片，但看到一張相片，跟理解一張相片，之間存在很大差別。在公共行政之中，理論的描述特質幫助我們「看到」外表，但它的釋疑特質幫助我們「瞭解」內在。

如果理論能幫我們看到並解釋公共行政的現象，那是否理論也應該幫我們做出預測呢？答案，是的，讓我們參考 Herbert Kaufman (1969)說的， 公共行政在二種角色：專業、中立性 vs. 政治回應、黨派性，持續進行的週期性變化理論（theory of cyclical change）。Kaufman他的理論包含了很強的預測特性。另一個雖然不是著重在公共行政，Albert Hirschman (1982)所提出的社會與政治世界中的變遷理論，應該也是同樣適用。

一般人趨向，從理論找到更多的預測。因為公共行政是實務性與應用性，某些人就會找尋一個能達得到可預測結果的理論。預測，應大致地被闡釋成，可以用來解釋在我們應用一個特定理論後，不可阻攔地所產生的模式、可能性、可能的後果、或非特定結果。 當預測被寬鬆界定，以解釋長期內所發生的一連串狀況時，它的能量可能是很驚人的。 預期公共行政內的理論，是由描述、釋疑、到預測的過程，將本書走向貼上實政論的傳統上，但無論如何，並非所有的事件，都有會可預見的模式。在一個或小群的事件中，特別在特定、微觀層次上，還是有很多隨機亂數和混亂。但在多重角度看，我們每天看得到、可辨識出、可理解在集體性人類行為之中，還是存在有可預測性模式。個人和集體的行為，放在廣泛、巨觀層級模式來觀察、透過可觀的信賴性來描述，理解，仍是可找到可靠性的預測。Aaron Wildavsky (1984) 對預算過程的說明，即是一例。Michael Cohen and James G. March (1986) 對組織的共通性理論，也是另一個好例子。Herbert Simon (1947/1997) 有限理性說，更是強有力的預測性。

在公共行政理論上，精確性vs. 通則性的議題是很重要。在描述與解釋公共行政的現象時，追求更大的精確與明確性，通常也是要犧牲掉通則性。一個理論愈精確、愈貼近，更能解釋事件所產生的廣泛模式，也連就降低了對於相對應現象的預測力。問題是，一個大、包羅萬象的理論，通常要通則化，就要先做簡化與假設化，雖然不能解釋一切事務，但卻可把最明顯發生的事情，做一個比較清楚的解釋。系統論就是這般，把市場經濟學簡化地應用到公共行政上。事件和現象中，豐富性、脈理、實質性都會因大理論而流失不見。更精確的理論，另一方面，失去通則化的優點，卻變得更豐富性與脈絡性。因為當代盛行個案研究、最佳實務典範、引用單一政策分析，藉以顯示精確理論的弱點來以支持通則化，本書將限訂，同時具有精確性、實證豐富性，以及通則性的八個理論。

讓我們現在開始討論，到底理論是什麼，又如何被用在公共行政上。用一個廣泛且隨意的觀點，理論僅僅是一個取向、架構、技術、或者路徑。比如，沒有提到特定理論時，一個人或許會寫到，有一個組織生命週期論。或者，一個人會引用他人的意見，做為一個理論。只是理論並非如此被我們寬鬆地界定。理論，以一個更正式定義看，有著以下三種意義：

（一）、在自然與物理科學之中，理論代表一個對預測性公式的嚴謹測試，或者利用可觀察、可比對的數據得到的假設。這些假設，一旦被測試與證實，就會形成一個理論、確認、或現實呈現的基礎。 在自然貨物裡科學中的理論，可以宣稱，其可非常正確地呈現出現實，因為物理世界中的排序歸類，因而更進展，對自然現象的辨識與衡量能力，也有所增加。是以，衍生出的理論，在指引行動上，必然有著高度可靠性。反之，在社會世界中，公共行政雖屬於其中一部份，辨識模式、設計類別、現象的衡量與比較，類似問題會更加複雜。是以，公共行政的理論目的是不同，或者有些人說是更低。

（二）、社會科學或在公共行政中的理論，代表一種事實材料的排序 (歷史、事件、個案、故事、意見衡量、觀察），如此透過界定、概念、促進瞭解的隱喻，以呈現證據。精確地來說，所謂理解，至少部分地，是出自於主觀意識的，因為它是由理論者所建構得來的。理論是建立，對社會行為、組織行為、制度動態、政治系統與行為、溝通模式、文化，所做的嚴謹與直覺性觀察。理論是由公共行政中，所有行動的觀察後，所衍生出來的。這個行動的大部分，是由一個理論衍生出的 非正式、非特定認定的知識。公共行政決策與行動，是基於社會行為的基本假定、人類合作的模式、行動的誘因等等。也是因此，公共行政理論的首要任務，就要做出明確的與描述假定，藉以能指引行動、發展出類別、概念、定義、以及能增進理解那些假定的隱喻。

（三）、在公共行政中，理論帶有規範性，代表理論是，什麼是應該的意思。 這些規範性理論，作為公共行政、政治科學與哲學之間的橋樑。Dwight Waldo (1946) 教導過我們，所有公共行政的理論，也都是政治理論。公共行政是存在，以成本、利益做計算，透過國家分配給公民，形成一個忙碌、凌亂世界中。公共行政的理論，指引著公共資源的權威性分配。再度，理論家的任務，常在找出到底那些理論，是可以解釋、或描述出可觀察到行為的規律性，並能評估類似行為的規範性意涵。 事實上，公共行政理論家都同時混合理論的第二及第三定義。

公共行政理論的意義，不過就是，要問衡量如何更嚴謹、觀察如何更精準點。理論要更精確地被歸類成：形式、程度、本質。譬如，某些理論僅僅帶出方法學的質疑，類似對最佳實務研究的爭辯 (Overman and Boyd 1994)。其他理論發展出假設，以這些假設來完成，研究發現的推論和整合，藉以引導未來研究。 Theibot Thesis（以腳投票模型） 和很多理性抉擇論就是類似這些。根據對主要公共行政期刊論文的調查，這類以假設、推論、整合方式的理論方式，是最多最普及的文章呈現。 (Cleary 1992; Adams and White 1994; Forrester and Watson 1994; White and Adams 1994). 其他理論，對一個或一組假設的特定實地測試所得出的。Theibot Thesis的實證測試，就是這類型的更佳說明 (Lowery, Lyons, and DeHoog 1992; Lyons and Lowery 1989)。理論或許會因規模不同，某些更廣，被事前假定可以解釋所有公共組織，但其他理論會更窄，僅是用來解釋比如警政單位而已。更且，公共行政理論會不同，差別在研究主題是否落在廣泛組織、運作、管理、還是政策層級上。最後，公共行政都常會對理論作一個特別測試：到底有沒有用？因為太重視這個有用與否的問題，理論再精確地衡量、再精細化說明，都沒有多大差別。 所謂好或有用的理論，已經被假定，能組織及歸類好數據，以此就能找出事實，並把焦點放在最重要的部分。對一個理論進行測試其有用性，也是再找出事實的選擇與歸類標準在那裡，如果這些標準都是正確無誤的，這理論將幫助理解及導引進一步的研究，並能更強有力地描述、解釋、及預測。

在1960年代時，政治科學正值行為革命，當時在解釋政治行為，做為嚴謹實證基礎的理論前景，有二個基本定位或者立場。雖然政治行為不完全適用到公共行政，但在理論的發展上，卻是可適用。在公行，某些學者針對實證基礎理論，也是同樣舉出這二個定位。

這個二個定位或立場就是，古典或傳統論，以及科學、行為論的二分法。公行在傳統定位上來說，其本質有物理科學不能解釋方式，以介入到目的與權威。在社會世界中，事實可以被衡量，但他們只是暫時的。更且，整體來看，人類的目的、智慧、直覺、跟判斷的一切議題，都是很重要、但又很難測量與歸類。是以，公共行政的很多元素，基本上都是主觀意識的。

傳統論者辯稱，那些支持行為論的人，某種程度上，他們自我限定在，那些可被已知測量技術所證實的事物分析上，卻同時自我否定，那些對於公共行政本質，可容易理解的最重要工具。當否認直覺性猜測、判斷、與智慧的重要性不存在時，這些行為論者只專注在科學與行為層面上的研究，進而使他們不去探討，什麼才是公共行政最重要的。這種批判，從對政策與公共管理之中，有關倫理與道德性議題，就可以看得清楚。傳統論者辯稱，縱使能更科學化，公共行政也更避而不談，那些對或錯與否的大問題。傳統論者十分不能接受，就是因為行為論者刻意追求模式的整潔，卻把權威帶入到一個似是而非的境界。

相對比，行為論者採取的是實證論者定位，人類的集體行為顯示出足夠的秩序，那就可以合理地把這些秩序做一套嚴謹的研究、測量、歸類、描寫。這種研究可透過把事實抽離價值感，所謂邏輯實證論（logical positivism），再來將事實進行理論化，或明確地處理，由事實衍生成的理論，所形成價值意涵。行為論者宣稱，基於明確假定而簡化過的模式，可以協助發展出更好的實驗、以及可信賴發現。何況，如果還有不同意於理論者所提出的假定，那理論長期而言可以更精進。至於那些倫理、道德、智慧、其他模糊不清概念，行為論者堅信，那些變數不能超越出，以實證性衍生出的理論範圍。

Weber (1952) 即是一位傾向實證論的社會科學者，他辯稱，人類行為，特別是官僚行為，顯現出可觀察、可描述模式，都可以用科學方式來印證。但他也堅信，社會現實是由社會行為者所持有的想法與信念共同所組成的。社會科學的任務，必須以主觀意義來闡釋行動。今日，一個完整發展成功的闡釋型社會科學 (Weber 1952; Winch 1995)辯稱，社會脈絡中，人類會根據共享想法與信念，以及那些附隨的意義，採取有意圖的行動。這論證漸漸演化，也被廣泛接受：現實是社會建構的。這概念更被推至，組織也是一種共享意義與理解的想法 (Weick 1979)。闡釋型社會科學包括對過去歷史的闡釋 、事件（個案研究）的闡釋、觀察參與者而得到的決定與行動，所做的闡釋。

有些人辯稱，闡釋型社會科學與實證論、行為論者、社會科學之間，都是競爭性，且不相容 (Winch 1995)。但我們的看法，在當代社會理論的主導層觀 (MacIntyre 1984)，可以找得到那些理論，不僅是可在社會世界中，以實證來描述出看得到的規律性， 也可以對那些規律性做出闡釋。

今日，公共行政中的傳統論者與行為論者，在很多地方確實已經找到和解的區域。二種論點現在都是基本正確的，他們都認知到，觀察與歸類的重要性、以及理論做為表達現實與指引行動上的一個適當手段。衍生自質化研究，如從歷史分析、制度研究、與哲學得到的公共行政理論，現在等同於量化自統計分析與數學模式。模糊現象類似領導、公共行政原則，也成為實證分析與理論建構的主題 (Behn 1991; Hood and Jackson 1991)。傳統論與行為論之間的融合反映出以下這個層觀：“科學並不是內省的替代品，方法學的嚴謹，也不是智慧的替代品。嚴謹的研究或許是例行性、機械性、微不足道，沒有什麼理論上與政策上價值，但無論如何，縱使缺乏類似嚴謹以及受控的分析，那些經過操做定義的數據，還是沒有太多價值” (Singer 1966, 15)。

甚至有這種和解的相互認知，公共行政的理論建構還是受到品味與風尚的影響。總還是有一個工具法則：當理論家有一個方法學和概念上的錘子時，首要之事就是去找釘子。在政策學派上，個案方法就像一個錘子，市場模式與數學結論，都是衍生自後來打上一大堆釘子後才得到的。儘管如此，總使還在迷戀方法學與或理論，公共行政理論沒有像現在這樣更健康過。.

從30年前開始的傳統論與行為論，公共行政漸演化成一個充滿理論豐富性的領域。一個單一主導理論，一個智識霸權，或許會將這裡領域導致貧困地步。但相反地，我們卻有著數個強有力且重要性理論，更多重要理論學者，把公共行政形塑到應用及跨學科的適合環境。

最後，我們探討一下，理論到底在公共行政是如何被使用，以及其目的為何。可找得到不少例子，有關公共行政理論不是用在全盤性目的：例如方案計畫預算系統，之所以用在美國，目的在於想贏美國在越南的戰爭。這領域積極採用理性、縮減管理，卻沒有預見如此會將導致組織能量減少，亦是同樣的例子。我們預測能量被限定，縱使我們能預測，預測有時會違反當代的公共行政智慧。現在所盛行的概念，如減少政府採購與投標管制，那我們以長遠角度來預測，這樣進行後，會產生什麼效應嗎？將過多管制進行減少，會增加效率，這種預測就可能。但過度鬆綁管制，長期來看，必然會導致更多腐敗。這也是腐敗，使得當初很多管制被採納的主因 (Frederickson 1999a)。

雖然我們不能控制公共行政的理論如何被使用，公務員卻能常影響對理論的使用。這也是一個優良公共行政理論家的目的，應該要幫助公務員找到最可靠、可得的理論。生物學不能控制藥物、物理學不能控制機器。但現代藥學不能沒有生物學研究與理論，機械學更倚賴物理理論。公共行政的研究者和理論建構者必須面對這個極端與最困難的挑戰: 他們必須盡力提供可靠性理論，永遠期望著，公務員可用這些理論，以使民主政府盡可能地有效。 Albert Einstein曾問過： “為什麼，當人類的心智都可以無盡延伸，直到發現原子的結構，而我們卻還是無法設計一種政治手段，以防止原子摧毀我們人類呢？” 他的答案是：“其實簡單，我的朋友啊，就是因為政治比物理還要困難！” (Herz 1962, 214n) . 雖然政治比物理學還困難，但過去五十年來，政治還是將原子能管理到不會毀滅我們，反而，使原子能在很多方面，變成對我們人類的一種恩賜。現在的問題是，政治是否還能把原子能控制到有用目的上，縱使那種控制是困難的。

到此為止，公共行政的理論都是政治理論，公共行政理論的應用永遠是困難，特別處在民主政府的脈絡之中。這些理論漸漸趨於成熟、可靠，是以，對於民主政府的日常效能，期望能有所貢獻。

該書不是要描述一個包羅萬象的公共行政理論、或提供一個對公共行政理論的完整調查。隨後的章節，是作者群對於這些理論，依據其是否對公共行政知識有絕大貢獻，或有潛力可以做出類似貢獻、或有著重大的啟發價值，藉以判斷、選擇出特定理論的呈現。在選擇過程，他們亦沒有納入某些重要的理論領域 (博奕理論game theory、行政法 administrative law、倫理理論 theories of ethics、網絡理論 network theory)。儘管如此，納入本書的理論章節，還是賦予一個很大多樣性，藉以表明，本領域的當代理論化時，可看得到的可能性與限制性。

當然隨後的理論章節選擇，會引起很多人不贊同。但公行並非是一個完整領域，沒有任何二個理論家，會用同一個方法來整合。本書作者群希望，隨後的章節與順序安排，可以激起論證，或者對於理論類別，做更好的純化。 我們也很困惑要將那些特定理論家，歸類到特定的章節中。譬如，現代網絡理論家如 H. Brinton Milward ＆ Laurence O’Toole，他們或許不會同意，想要把網絡理論當成官僚政治理論的一部分，他們反而會要網絡理論獨立成為一個重要的領域。當然，我們也可以將網絡理論將治理理論（governance theory）放一起，也可以放在官僚政治（ bureaucratic politics）當成一組。所以這以後本書的八個理論之間，必然有很多重複。雖然我們盡力把其中的獨立點找出，淘汰出重複部分，但每一個理論，還是會有跟其他七個有所有連結。也是這些連結，使得公共行政作為一個學術領域，具有一個獨特自我認知的知識體。做理論的一大部分是，將主題分解，並仔細檢查，同樣一個重要部分，也是要將理論再組回去。

第二章，要討論是對官僚的政治控制。因為公共行政領域的起始，一個基本爭論就在於，在一個民主政治體中，官僚裁量權到何者才是適當的權限。 當代很多人都有很多著墨此理論。第三章，反映出受到政治科學的影響與貢獻，探討官僚政治的理論。第四章，公共行政的場域，就是組織的正式和非正式組織結構。過去30年，此種組織理論劇烈地從組織理論，轉化到制度理論。第五章，將焦點轉到公共行政的管理，管理理論被非僅從科學管理而來，現代還加上領導論、全面品質管理，還包括現在要討論影子官僚、空虛國家。第六章，要探討後實證論與後現代公共行理論。這些當來自社會學和哲學的影響。第七章，探討決策與行動理論，作為其他類似領域的一種橋樑，類似規劃、商業行政、操作研究。第八章，探討理性抉擇理論，這也是經濟學衝擊到公共行政的一個議題。第九章，最後探討到一個新的理論層觀，治理（governance），也觸及到國家的空洞化趨勢，這八個章節，均會詳盡地把這些理論作一個檢視。最後第10章，總結這些理論。